宁立志:中国反垄断:从产品市场到要素市场

宁立志    发布时间:2017-10-30 来源:本站

      引言
      在经济转轨的过程中,产品市场的反垄断和有效竞争取得了重要进展,目前,我国产品市场的反垄断已经初见成效。但是,真正意义上的统一、开放、竞争、有序的社会主义市场经济体制的建立,需要产品市场和要素市场都能够健康发展。目前,我国产品市场仍旧存在着一些问题,而究其根源,则和我国目前要素市场的垄断行为密切相关。生产要素市场领域内的垄断在过去特定的历史时期发挥过非常重要的作用,对我国经济的发展和商品生产者、消费者权益的保护起到过积极作用。但是,随着市场经济的发展和科学技术的进步,要素市场的垄断在一定程度上阻碍了我国统一、开放、竞争、有序的市场体系的形成。从产品市场走向要素市场,加快推进要素市场的市场化进程,减少和消除要素市场垄断引起的产品市场竞争结构的扭曲,成为我国反垄断的重点。规制重点从产品市场竞争向要素市场竞争转变也成为我国竞争法的重要使命之一。

一、要素市场的含义与范围
      要素是指构成事物的必要因素或系统的组成部分。生产要素就是生产系统的组成部分,是维持企业生产经营活动所必须具备的基本因素,包括各种实体与非实体资源,前者比如土地、劳动力等,后者如技术等。市场则包含两种含义,其一是交易场所,其二为交易行为的总称。当交易双方的交易对象为生产要素时,就出现了生产要素市场,简称要素市场。在社会主义市场经济中,要素市场就是将生产要素作为商品进行交换和配置所形成的市场。
      从西方经济学的角度来看,人们对于生产要素范围的认识经历了一个不断发展,越来越细致和系统的过程。17 世纪英国古典经济学家威廉·佩蒂最早提出“土地是财富之母,劳动则为财富之父和能动要素”的二元要素论,奠定了西方经济学要素理论的基础。当然,这里所指的“土地”,需从广义上来理解,指包含土地在内的自然资源。1776 年,古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出,“无论是什么社会,商品的价格归根到底都分解成为劳动、资本和土地三个部分或其中之一”,确立了三元要素论的雏形。1803年,法国政治经济学家萨伊在其《政治经济学概论》一书中对三元要素论进行了论证,明确提出,“劳动、资本和土地是最基本的三种生产要素”。1890 年,英国经济学家马歇尔在其著作《经济学原理》中将人力资本和管理或组织作为第四生产要素,与劳动、资本、土地共同构成生产要素四元论。进入二十世纪之后,随着科学技术在经济发展中发挥着越来越重要的作用,以罗伯特·索洛为代表人物的经济学家又将技术列为第五种生产要素。随着知识经济的兴起和信息化的普及,经济学家将信息列为第六种生产要素。
      马克思主义政治经济学认为,生产要素包括劳动者、劳动资料和劳动对象。其中,劳动者是指正在或能够在生产力系统运行过程中发挥劳动功能的人;劳动资料包括生产工具、能源设施和基础设施;劳动对象可分为天然存在的劳动对象和经过人类加工过的劳动对象,如土地、原料和材料等。
      综上所述,虽然学术界对于生产要素的概念构成没有统一的观点,但综合来看,生产要素主要包括土地、能源、劳动力、资本、技术、信息、人力资本和管理或组织。本文认为,第一,信息和技术,可以归为一类,因为信息与技术本来就是相伴而生的,技术的产生和革新离不开信息,而技术本身就是一种重要信息。第二,人力资本和管理或组织,是劳动力数量和素质达到一定程度后所产生的,仍然属于劳动力的范畴。故为了论述方便明晰,本文认为,要素市场中的生产要素主要包含土地、劳动力、能源、资本、技术五方面。
      企业经营发展离不开土地、劳动力、能源、资本、技术这五种重要生产要素,而反观我国现在的经济生活,这些生产要素的流通、转让等仍受到较大限制。下文将分别进行详述。

二、要素市场上的垄断性格局
      我国要素市场总体来说呈现垄断性格局,不论是在土地市场还是劳动力、能源、资本市场,均存在着竞争不足的问题,并且有国家垄断、行政垄断、经济垄断、权贵垄断多种垄断形式。有些要素市场的垄断较为严重,急需调整。要素市场的垄断在一定程度上阻碍了我国市场经济的发展并带来了一系列问题。
      (一)要素市场上的国家垄断
      国家垄断是要素市场上比较常见的垄断形式。对于国家垄断的概念,梁慧星教授指出,国家垄断指的是中央政府所实行的垄断,包含两个要点,一是手段合法,二是所代表的利益是国家整体利益。漆多俊教授指出,国家垄断是指国家直接垄断,即法律不仅规定允许垄断和限制竞争,在此基础上还规定由国家直接投资经营,并在一定程度上排除非国家资本的进入。
      我国《反垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”
      由上可知,国家垄断具有如下特征:第一,国家垄断的主体是国家,即我国的中央政府,也即国务院。第二,国家垄断的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。第三,国家垄断具有合法性,必须依据宪法和法律的规定,同时国家垄断企业也必须合法经营。第四,国家垄断的行业一般是涉及国民经济命脉和国家安全的行业。
      要素市场中,国家垄断是一个重要的组成部分。某些生产要素由国家垄断经营对于市场经济的健康发展和便利人民生活有着十分重要的作用。根据陈云良教授的研究,现行由国家垄断经营的生产要素主要有:电信业,石油和天然气开采业,石油加工、燃气生产和供应业,航空运输业,电力、热力生产和供应业,水的生产和供应业,铁路运输业等。为协调市场经济秩序与国家利益之间的关系,既要允许某些生产要素实行国家垄断,但也要对妨害市场公平竞争的国家垄断予以限缩。尤其是近些年来,经济的发展和市场需求的扩大使得某些生产要素再由国家垄断不再具有合理性。对现行国家垄断经营的生产要素的范围进行重新界定既十分必要又现实可行。
      以电力行业为例,一直以来,由于电力行业对国民经济的重要作用和避免重复建设浪费资源以及技术上的考虑,其一直由国家垄断经营。2002年3月,国务院批准了以“厂网分开、竞价上网,打破垄断,引入竞争”为宗旨的《电力体制改革方案》,我国电力行业开始打破垄断、引入竞争,并且在产权改革、厂网分开等方面颇有成绩,在我国发电领域,已有少量的民间资本和外资进入。但我国并没有真正建立起市场经济体制下的电力生产、供给和监管制度,国家垄断问题依然存在,制约了电力行业的发展,使得电力行业效率低下,挤压甚至损害了消费者的福利和其他商品生产者的利益。“5号文”并没有达到改革预期的目标。2015年3月15日,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》 下发,新一轮电改正式启动。“9号文”继承和深化了“5号文”的精神,再次突出强调培育独立的市场主体,构建市场主体多元化格局,鼓励和促进竞争,从而提高行业运营效率。
      经济学研究表明,电力行业系统内部可以分为发电、输电、配电和售电四个环节。其中,发电、售电环节是可以竞争的,属于非自然垄断的业务领域;配电环节具有弱自然垄断的属性,只能适度引入竞争;而输电则是属于自然垄断环节,应该垄断经营。
      而反观目前中国的电力行业,国家垄断现象仍大量存在,某些环节国家垄断的弊端也十分明显。第一,在发电环节,经过重组形成的国有发电企业数量有限且具有超凡的市场规模,5大由国务院授权经营的发电集团、7家涉电央企和15 家地方国有发电企业的资产规模占全国发电企业资产的 90%以上,而其余近万家民营和小型的发电企业资产份额仅占10%,民营发电企业发展困难重重。第二,在输电环节,经过厂网分离后,输电环节由于其自然垄断属性,实行了垄断经营。但是,长期以来我国电力行业以电网为依托进行发展,电网企业成为电力市场上唯一的电力买者和卖者,在电力调度的各环节,如从哪家企业购电、购多少电,以什么价格购电等问题上,电网有很大权力。这为电网企业滥用市场支配地位限制或阻碍竞争提供了极大的便利。第三,在配电环节,目前,我国输电和配电网络不分,配电端垄断,用户对所需电力服务无选择权,输电和配电环节之间存在大量的交叉补贴。第四,在售电环节,目前我国电价形成是按个别成本审批电价的办法进行管理的,其本质是一种垄断价格。我国直到2005年才开始在吉林试点由大用户直接从发电企业购电。迄今为止,电力终端的绝大多数消费者仍没有选择权,以市场供求关系调整价格的机制依然没有实现。因此,我国电力行业国家垄断的情形仍需改善,应以“9号文”中特别强调的市场“有序开放”为指引,针对电力行业系统的不同环节,采取不同的模式引入竞争,最终实现整个行业的有效竞争。
      在反垄断法发展的过程中,对垄断的规制方法有两种:结构主义和行为主义。结构主义是指一个或少数几个企业的产品或服务在相关市场占有率达到或超过一定比例,被判定为结构垄断,并采取比较严厉的分割或者划出部分营业等方式对其进行规制。行为主义则是指企业具备一定的垄断地位并不必然违反反垄断法,只有企业滥用垄断地位限制竞争才构成违法。国家应根据电力行业不同环节自然垄断性强弱的不同,采取不同的规制方式:对于发电、售电环节的企业结构和限制竞争行为都要进行严格规制;对于配电环节的合理垄断市场结构予以豁免,同时对限制竞争性行为进行严格的规制;对于输电环节的企业垄断结构予以豁免,重点规制其限制竞争行为。
      同时,不仅仅是生产要素中的电力行业,在其他生产要素行业中,也需要打破国家垄断引入竞争。当然和电力行业的输电环节相似,电信行业的通讯网、铁路运输的路轨、城市供水、供气的管道等均具有自然垄断的属性,因而其生产经营由国家垄断可以避免重复建设和资源浪费,提高经济效益。而一些不具有自然垄断性的生产要素行业或者行业内部的某些环节,则可以引入竞争机制,打破不合理的国家垄断,进一步推动社会主义市场经济的成长和发展。
      (二)要素市场上的行政垄断
      虽然学术界对于行政垄断的概念仍有不同看法,但大体趋于一致。理解行政垄断,要注意区分经济学意义和法学意义上的行政垄断。依照西方经济学家的观点,行政垄断即在行政权力适用中形成的垄断。经济学对问题的分析一般“价值无涉”,即不以“合法”或“非法”对行为加以区分。而在法学意义上,行政垄断则涉及到价值判断,指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,排除或限制竞争的一种违法行为。我国《反垄断法》第八条明确规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争。”并且《反垄断法》第五章对滥用行政权力排除、限制竞争的多种行为做出了禁止性规定。
      在生产要素市场上,行政垄断是一个亟需解决且具相当难度的问题,行政垄断妨碍了反垄断法法益目标的实现,影响国民经济的正常运行。
      以目前我国的土地市场为例,土地产权和市场制度的缺陷使得土地交易的一级市场由地方政府垄断。我国《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
      通过上述法律规定我们可以看出,我国土地所有制形式为国家所有制和农民集体所有制两种形式。由于国家实施土地用途管制,城市新增建设用地必须是国有土地,农村集体所有土地不可以进入土地一级市场。而在城市总体规划下需要新增建设用地时,只有政府有权征收土地。农村集体土地被排斥在土地一级市场的门槛之外,进入途径只有政府征收后经过“招拍挂”或者划拨以及协议出让的方式。因此,征收是我国土地进入一级市场的唯一“合法”途径,政府征地后再到土地一级市场出让,这样地方政府就成为了工业和商业用地唯一的买家和卖家。土地一级市场形成了经济学意义上的行政垄断。
      同时,土地一级市场也存在着地方政府滥用行政权力的行为,即法学意义上的行政垄断。地方政府掌握着出让土地的信息,决定着土地出让方式等,在土地供给上存在地方政府和拿地企业之间的合谋,挂牌过程中,与拍卖方合谋的开发商可以率先报价,其他潜在的竞标者在感觉该土地已经被内定后往往会主动退出。除此之外,地方政府还通过设置一些限制性条款,“量体裁衣”地定向出让给已经议定的企业。虽然地方政府必须对土地原使用者进行补偿,但补偿的费用一般远低于市场价格。地方政府以低于市场的价格获取土地资源后再以市场价格出售,从而获取高额的“垄断利润”。 为了高额的利润,地方政府泛化理解土地公共利益,滥用行政权力,强行征收土地,导致农村集体土地大量被征, 农民群体的利益损失巨大,耕地锐减。因此,国有土地出让与地方政府利益紧密地联系在一起,土地市场行政垄断严重。
      我国石油行业也存在着行政垄断问题。我国《矿产资源法》规定,国家对石油行业实行特许经营,并授权中石油、中石化和中海油从事陆上及海上油气资源的勘探开发,禁止特许以外的企业进入石油行业。2001年《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》授予了中石油和中石化石油产品零售的专营权。2006年,商务部公布的《成品油市场管理办法》要求成品油批发企业必须具备的两个核心条件是:注册资本不低于3000万元人民币,拥有库存不低于10000立方米的成品油油库,这直接限制了民营企业在石油市场发展的机会。由于政府授权,中石油、中石化和中海油有着一般企业不可能具有的竞争优势,政府部门或行业监管机构常常以维护国家利益为名,不公平地偏袒,限制了相关市场的竞争。石油行业的行政垄断对其它相关产业如交通运输及仓储业、化学工业、金属冶炼业等产业的发展都产生了不利影响,因此有必要对我国石油行业的垄断经营行为采取规制措施。
      (三)要素市场上的经济垄断
      经济垄断是指大企业借助经济实力,单独或者合谋在生产、流通、服务领域限制、排斥或控制经济活动的行为。经济垄断是基于企业等市场主体自身经济行为、以经济为内容和目的的垄断。经济垄断是“市场失灵”的体现,是自由竞争的市场经济发展到一定阶段的必然产物。我国《反垄断法》对经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位和具有或者可能产生排除、限制竞争效果的经营者集中这三类经济垄断行为分别作了专章规定。
      经济垄断的特点是:第一,经济垄断是一种私人垄断,垄断的主体是自然人、法人或其他经济组织。第二,经济垄断是通过经济主体自身具有的市场支配地位或通过联合形成的市场支配地位实施的。第三,经济垄断的目的是为了获取垄断利润。第四,经济垄断是一种非法垄断,除法律规定可以豁免外,一般为反垄断法所禁止。
      目前,我国银行业的竞争已经出现区别于过去以国家垄断形式为主要特征的经济垄断行为。主要表现在:第一,银行之间签订价格垄断协议的行为。如2012年5月,北京律师董正伟和陈东向国家发改委提交反垄断举报信,称商业银行“明码标价”公开的收费项目,如:工、农、中、建、交五大行和邮储银行的各项收费一致,属于典型的有组织的协同垄断协议行为,建议国家发改委对此开展反垄断调查。第二,国有商业银行滥用市场支配地位的行为,如拒绝交易、差别待遇、价格歧视等。如2008年,重庆西部公司诉建设银行涉嫌垄断一案,原告认为被告在以下三方面涉嫌垄断:首先是拒绝交易,企业因没有缴纳账户管理费而被银行拒绝交易;其次是附加不合理的交易条件,当天在该行取款金额超过5万元的,银行要按千分之一的比例收取手续费;最后是差别待遇。建行对存款余额50万元以上法人客户不收取账户管理费,对50万元以下存款法人客户却要收取。最终,双方当事人达成和解协议,原告撤诉。虽然双方和解的原因并未公布,但被告建设银行的行为显然已涉嫌滥用市场支配地位。第三,并购重组使银行集中加剧。20世纪90年代以来,外资并购逐渐成为我国吸引外资的重要方式之一, 而且近年来呈现出逐年增长的趋势,并购规模和金额记录被不断刷新。银行并购使金融资源高度集中到少数超级银行手中,加强对银行并购的管理和审查日显重要。
      (四)要素市场上的权贵垄断
      著名经济学家吴敬琏曾多次撰文指出:在由计划经济向市场经济转型的过程中,我国经济陷入“权贵资本主义”泥潭的概率很高。他认为“权贵资本主义”表现为在转型时期利益结构大调整的过程中,某些拥有支配资源权力的人通过权势和关系网为自己谋取私利,在成为既得利益者后又对种种合理的市场化改革以各种方式大加阻挠。
      虽然我国一直致力于解决这一问题,但现阶段“权贵资本主义”的存在已成为不可否认的事实。并且在生产要素市场上,权贵垄断的现象比其他领域更加突出,一些大型生产要素企业的实际控制权掌握在一小部分官员和其家属或者其代理人的手中。他们打着“国有”和“社会主义公共利益”旗号,假公济私,掏空国家,贪婪而疯狂地聚集财富于其家族,形成“权贵资本家”,并且“权贵资本家”们由于利益相关而互相支持,并且依靠在位者的权力保护,形成了一个个利益集团,造成了要素市场上的权贵垄断。
       并且在要素行业还存在着一种特殊的现象,政府部门和企业之间在人事聘用上存在一种特殊的循环,如不少政府官员退休或辞职后,会选择到任职期间管理过的下属企业担任负责人,同样,国有企业的高级管理人员在晋升到一定的位置之后,可能会选择进入相关的政府部门任职。如在我国的电信行业,现任中国移动通信集团公司董事长尚冰就曾任工业和信息化部副部长,现任中国联合网络通信集团公司董事长王晓初曾任浙江省杭州市电信局副局长、天津市邮电管理局局长。前任工信部副部长奚国华在任职前曾为中国网络通信集团公司总经理。
      这种人事调动,表面看起来是正常的人才流动,其实极易引起权贵垄断。政府官员离开政府到企业工作时,很易通过在政府中任职时得到的信息、特别途径或人脉影响获益;而企业的高管人员也随着换届选举等机会加入政府,很可能做出有利于前任职企业或未来任职企业的决策。甚至一些生产要素行业的负责人与中央或者地方政府官员之间还存在着亲属关系。这就很容易产生以权谋私、官商勾结、集体腐败的情形。如2009年,曾任江苏省南京市六合区副区长的刘有贵, 在任期间看到有机会低价获得大幅土地的使用权,便办理了辞职手续,开办房地产公司,利用原有职务的关系网,圈了一块1514亩的土地,然后高价转让,从中获得巨额利润,最终他因非法倒卖土地使用权罪被处有期徒刑4年6个月。
      综上所述,在我国的要素市场上,垄断现象还是比较严重的。因此,铲除垄断,恢复市场经济条件下要素市场该有的正常竞争秩序,大力推动要素市场引入竞争,打破垄断,成为我国反垄断的重要使命。

三、我国要素市场垄断的成因及危害
      (一)我国要素市场垄断的成因
      我国要素市场垄断的形成是要素行业自然垄断性的特点、我国计划经济惯性、体制改革不彻底、政府规制失灵等因素的综合结果。
      1.要素行业的自然垄断性
      西方经济学家斯蒂格利茨提出,在一个城市,如果两家企业同时架设电线,一家企业负责将电力输送到一户人家,而另一企业负责将电力输送到隔壁的一户人家,那么这将是缺乏效率的。因此单独由一家企业提供输送电话、水和燃气服务,往往是最富有效率的方式,这种情况被称为自然垄断。如果一种产品或服务的生产由单个厂商完成而成本最小,该产业就是自然垄断产业。当然,这是建立在规模经济的概念基础上的,其假设前提是一家企业只提供一种产品或服务。根据传统的自然垄断理论,要素市场行业基本都具有自然垄断的属性,需要垄断经营以提高生产效率避免重复建设的浪费。但随着现代经济学理论的发展,有学者开始用范围经济和成本弱增性的理论来解释自然垄断,对自然垄断的概念进行了重新界定:只有当一个企业生产整个行业产品的成本比两个或两个以上的企业分别生产该产品的总成本更低时,这个行业才是自然垄断性的。这也意味着,原来的某些生产要素行业和其内部的环节不再具有完全的自然垄断性。这也正是要素市场反垄断的原因之一。
      2.我国计划经济体制的惯性
      社会主义改造后,我国实行计划经济体制,国家对一切经济活动进行统筹规划,包括生产要素市场。在生产要素领域内政企不分,政府承担着企业管理者和经营者的双重身份,在经济活动中起主导作用。改革开放后,我国改变了单一的计划经济体制,开始建设社会主义市场经济,生产要素领域也逐渐引入竞争。但计划经济的思维仍然存在,为克服市场失灵和维护国家利益及社会公共利益,我国在大力发展市场经济的同时保留了计划经济的一些合理成分,某些生产要素领域的垄断也顺理成章地得以保留和发展,政府对经济活动仍会进行一定程度的干预,政府对其管理职能和经营职能仍不能明确地分开。计划经济体制的惯性,尤其是政企不分或形分实不分的经营体制,是我国要素市场垄断形成的重要原因。
      3.我国政治经济体制改革不彻底
      在市场经济体制改革的过程中,由于我国的市场体制不完备,改革措施不配套,使我国的市场经济体制改革不可能一步到位彻底替代计划经济体制。我国国有企业改革的目标之一就是政企分离,建立产权明晰、自主经营、自负盈亏的新的企业制度。但是在实际改革的过程中,由于担心国有股权比例低会削弱国有经济,造成国有资产流失,改革依旧不彻底。在作为政治体制改革主要内容的政府转变职能的过程中,政府职权的重新界定,政府部门间的权限分工一时难以准确把握,造成了一定程度上的相互脱节或冲突,政府不能正确地定位自己在改革中的角色,既充当着资产所有者、经营者,还充当着行政管理者,使其采取的政策不能公平、公正地维护市场经济的秩序。这些都为生产要素领域内的垄断提供了体制上的便利。
      4.政府规制失灵
      市场失灵的存在需要政府进行有效的规制,但政府规制并不是万能的,会出现政府规制失灵的现象。在我国要素市场上,政府规制失灵主要表现为政府在规制的过程中,超过了其所应有的程度或者范围。第一体现为对市场准入的规制,要素市场领域内的准入一般都实行行政许可制,设置有不同的审批标准和审批手续,导致新进入的企业在前期的行政审批环节困难重重,难以顺利取得行政许可。第二体现为对价格的规制,要素市场领域内的产品多实行政府定价和政府指导价,没有很好地发挥市场在价格调节机制方面的作用。虽然在一定时期这些规制措施对经济稳定起到了很大作用,但是在现阶段,却成为我国要素市场垄断,阻碍要素市场发展的重要原因。
      (二)我国要素市场垄断的危害
      市场经济的本质是自由竞争,虽然我国发展市场经济的时间还比较短,市场经济还很不发达,但是我国却存在着比许多市场经济发达国家数量多、范围广的垄断,尤其是在生产要素领域,这阻碍了我国社会主义市场经济的发展,某些可以由市场调节的生产要素行业不能自由竞争,真正的市场经济也很难建立。具体来说,要素市场垄断的危害主要有以下几点:
      1.破坏了市场经济正常的竞争秩序
      市场经济的正常运行,竞争机制必不可少。在竞争机制下,市场经济主体为了追求自身经济利益的最大化,往往会根据市场需求自觉调整自己的产品类型、生产数量和价格,从而形成公平有序的市场秩序。而生产要素行业内的垄断行为,却使得要素市场的竞争机制被减弱甚至消除。生产要素企业经常在垄断性业务领域收取较高价格补贴其在竟争性领域的产品和服务, 即所谓交叉补贴, 并且由于行业信息不对称, 政府在监管中也很难精确核定成本和定价,这使得整个要素市场存在严重的价格扭曲,此外还存在着强制交易、歧视性对待、限制竞争协议等排除和限制竞争的行为,破坏了正常的市场竞争秩序,阻碍了公平有序的市场竞争环境的形成。
      2.降低了资源配置的效率
      正常的市场竞争情形下,市场经济主体为了提高自己在市场中的竞争力,必然会关注资源利用率,提高生产效率,降低生产成本,虽然市场具有盲目性,但结合国家适度的宏观调控,社会资源还是可以得到较为充分的利用和有效的配置。而生产要素市场的垄断,使得要素企业凭借垄断地位优势,往往不注重提高生产效率,盲目建设和投资经营,而将成本转嫁给下游生产者和消费者,再加上许多无偿的政策支持和财政补贴,使得要素企业缺乏有效的成本约束,行业效率低下。同时在垄断状态下,民间资本难以进入生产要素行业参与公平竞争,这无疑也浪费了社会资源,导致资源配置低效率的恶性循环。
      3.限制了生产要素领域科学技术的发展
      市场经济主体为了获得利益的最大化,避免被市场淘汰,必然会致力于不断创新,提高科学技术水平以促进经济增长。但是一旦市场经济主体居于垄断地位,凭借着垄断的优势地位就能获得高额的垄断利润,市场经济主体往往会在科学技术改进方面压力减小、投入减少,这就会阻碍产业的技术革新。而生产要素行业恰恰又是十分需要技术创新和进步以降低生产成本和产品价格的,比如电力行业、电信行业,所以生产要素市场的垄断现象急需得到规制。
      4.诱发寻租行为,导致下游生产者和消费者利益受损
      生产要素企业的利益往往与国家法律、政策及政府的管制行为密切相关,这就极易产生寻租行为,造成要素市场的扭曲,使本来可以用于生产经营活动的资源浪费在无益的寻租活动上。企业通过寻租获得政府支持而实现“合法”垄断经营,获取高额利润。垄断企业作为生产要素市场上唯一的供应者,就可以滥用市场支配地位,不合理地定价甚至是拒绝交易,而下游产品的生产者和消费者却要被迫接受生产要素市场产品品种单一、价格不合理的结果。同时由于缺乏竞争压力,生产要素行业内普遍存在不注重提高服务质量,不重视下游产品生产者和消费者需求的情形。

四、对我国要素市场打破垄断和促进竞争的建议
       生产要素行业是关系我国国民经济命脉的重要行业和关键领域,生产要素市场的经营和发展情况对整个社会经济的发展意义重大。但是长期以来生产要素市场的垄断经营排斥了市场竞争,并且还存在强化部门保护,麻痹市场机制的情形。因此,深化市场改革,加快社会主义市场经济的发展,必须处理好生产要素领域垄断与竞争的关系,适当在某些生产要素行业或行业内部的某些环节引入竞争机制,进一步放开市场,消除影响要素市场发展的体制性障碍,发挥市场在资源配置和结构调整中的决定性作用,才能形成竞争有序的市场格局,促进行业的健康发展。具体来说,应当完善我国《反垄断法》及其配套法规的规定、整合行业立法及其配套法规的规定,完善要素行业反垄断司法,同时对要素行业进行配套改革。
      (一)完善《反垄断法》及其配套法规对要素市场垄断行为的规制
      2008年我国实施的《反垄断法》作为“经济大宪章”对垄断行为进行了原则性规定,2010年12月31日,国家工商总局公布了《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》三个配套实体规章细化了《反垄断法》的规定。但是在生产要素领域,《反垄断法》及其配套法规的规制仍需完善。
     1.完善《反垄断法》对要素市场的调整
      我国《反垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”该条第二款规定:“前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”可见,《反垄断法》没有明确提出生产要素市场的概念,要素市场适用反垄断法时不能找到确定的依据,作为一般法的《反垄断法》应当明确作出规定,这样才能被要素行业的特别法和法规、规章直接应用,从而形成统一协调的规制要素市场的法律体系。
      同时可以说,《反垄断法》第七条第一款的规定,无疑是以法律的形式对生产要素领域内垄断企业垄断地位和身份的再次肯定和加强,也是对生产要素领域内垄断事实上的适用豁免。因为生产要素领域内的土地、劳动力、能源、技术、资本等行业基本都可以称得上“关系国民经济命脉”或“关系国家安全”,如果都受法律保护,可以合法地垄断,实在不妥。《反垄断法》作为促进市场自由竞争、维护市场秩序的基本法律,它应当公平适用于各种所有制的企业,包括垄断行业的国有企业。“关系国民经济命脉和国家安全”其实主观性很强,行政和司法机关完全可以灵活处之。并且《反垄断法》第七条第二款只是倡导性规范,并没有规定违反该条规定所要承担的法律责任,并不能起到实质意义上的作用。所以,在反垄断立法上应进一步具体清楚地界定“关系国民经济命脉”或“关系国家安全”的行业的范围,提出生产要素行业的概念,同时明确《反垄断法》对于生产要素行业“一般适用、例外豁免”的原则,《反垄断法》可以保护生产要素行业内某些环节垄断的市场结构,但是对于不当的垄断行为则要一律适用《反垄断法》的规定。本文认为可以通过立法解释或者是司法解释的方式对该条的具体含义及所包含的行业范围进行明确限定,并增加违反该条款的法律责任,真正发挥《反垄断法》作为一般法在要素市场反垄断中的作用。
       2.完善要素市场垄断行为的执法主体的规定
      《反垄断法》第九条规定:“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作。”第十条规定:“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定,负责反垄断执法工作。”根据2008年7月和8月公布的国务院有关机构的“三定”方案,国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会以及商务部分别负责相关的反垄断执法工作。此外,其他行业监管部门如证监会、工信部、交通部等也有一定的反垄断职权。据此,建立了所谓的“双层次多机构”的执法体制。
      虽然反垄断法规定了反垄断执法机构,但是实践中,生产要素企业若实施了多个不同类型的垄断行为,就需要多个执法主体共同执法,易出现交叉执法的现象,执法主体并不明确。《反垄断法》应明确规定在要素企业实施了多个不同类型的垄断行为时,应该由哪个机关执法在什么范围内执法。如要素企业同时实施了经营者集中行为和垄断价格行为时,应由商务部和发改委执法,要素企业主要实施了经营者集中行为时,由商务部作为主要执法机关,发改委为协助机关;要素企业主要实施了垄断价格行为时,由发改委作为主要执法机关,商务部为协助机关。《反垄断法》配套法规应在《反垄断法》规定的执法权限内对反垄断执法做出更为详细的规定,解决要素市场执法主体和范围不明确的问题。
      同时还应加强素市场垄断行为的执法主体的权威性。反垄断法与其他法律制度不同,而且与反不正当竞争法也不同,它的任务不仅要同大企业或者大企业集团的限制竞争行为做斗争,而且还须以相当力量同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争。这就要求反垄断法的主管机关具有相当的独立性和足够的权威性。但是目前三大执法机构均隶属于国务院部委下面,级别不够高,行政执法的独立性和权威性难以保证。比如,虽然商务部负责的经营者集中审批成果显著,但达到标准的中国联通和中国网通的并购案却没有向商务部进行申报。发改委虽然已对一系列的价格垄断案件进行了审理,但是中国电信和中国联通案,却以“接受承诺”不了了之。而地方各级工商局在行政关系上还同时隶属于地方政府,其人员编制和预算管理都受地方政府的影响,这决定了其在反垄断执法中很容易受到地方政府的控制,独立性不强。根据对于监管机构与被监管企业任职人员交叉情况的统计,我国银行、信息、交通、电力等生产要素领域的监管机构中有很多重要官员选任自被监管企业或者组织,这些官员与被监管企业一脉相承的关系可能导致对很多问题的看法上有“一体化”的认同感,这使监管机构在反垄断案件中不能发挥其应有的监督作用。
      有学者指出,为更好地规范市场秩序,国务院应早下决心,将三家反垄断行政执法机构整合为统一的机构。还有学者指出,从根本和长远出发,我国还是需要建立一个统一的、独立的、权威的反垄断执法机构。本文认为,三家反垄断行政执法机构整合为一家是最终的趋势,但综合考虑各方面因素,从可行性角度来说,目前设立一个统一独立的反垄断执法机构有较大的体制难度,可以考虑暂时保持现有的反垄断执法总体格局,同时考虑到我国生产要素领域内国家垄断和行政垄断存在的特殊性,在反垄断委员会内部设立专门反国家垄断和行政垄断的职能科室,并赋予其独立性和较高的权力,以作为过渡。
      (二)完善行业特别法对要素市场垄断行为的规制
      由于我国要素行业的特殊性,在《反垄断法》及其配套法规外,我国还颁布了一些行业特别法,如《电力法》、《铁路法》、《电信条例》、《通用航空飞行管制条例》等。完善要素行业的立法,需对这些特别法也进行完善。
      1.处理好反垄断法与生产要素行业特别法的关系
      行业特别法和《反垄断法》是生产要素领域内反垄断法律体系两个不可分割的组成部分,应将二者结合起来,充分发挥其实效。
      首先要依靠行业特别法,对生产要素行业的市场准入及监管进行具体规制,为打破垄断、建立竞争开放的市场秩序提供基础的保障。对于已经有行业特别法的,如电力行业等,应该着重从以下几个方面完善其法律规定:一是放宽要素行业的市场准入标准,鼓励、引导民营企业的进入和发展;二是建立以市场需求为导向的定价和价格调整体制,保证要素行业定价合理、公开透明。三是完善要素行业反垄断的监管机制,赋予行业监管机构审核、备案登记等必要的权力,对要素行业的开发生产、网管建设、加工运输、成品销售等实行统一监管,确保要素行业上下游业务有序运营。对于尚未制定行业特别法的,如电信、石油、天然气等行业,应加快制定行业特别法,应尽快出台《电信法》、《石油天然气法》,且应当在监管机构、企业、消费者的共同参与下拟定,并且听取行业专家、学者的建议,防止行业特别法成为固化大企业利益的工具。其次,要发挥《反垄断法》的救济功能,对生产要素行业出现的违法垄断行为进行严厉的制裁并落实责任追究。
      2.做好要素领域内行业监管机构和反垄断执法机构的配合
      反垄断法对要素行业的垄断行为并不豁免,但是同时,要素行业也有自身的行业监管机构,反垄断机构能否对这些被监管的行业有管辖权就是一个敏感的话题。但是,市场经济国家的经验表明,如果仅凭监管机构处理被监管企业与消费者的争议,监管机构往往会站在被监管企业的立场上,这就是经济学上的“监管者被俘虏”理论。我国要素市场领域内被监管的企业多为国有垄断企业,而行业监管机构与国有企业都属于体制内的单位,仅依靠行业监管机构运用行政权力规制垄断是不可取的,必须做好行业监管机构和反垄断执法机构的配合,树立反垄断执法机构的权威,充分发挥其职能,保证其在对要素行业垄断行为进行管辖时,能够取得较好的执法效果。在实践中,若反垄断执法机构和要素领域内行业监管机构都对行业内的垄断问题行使管辖权,就会存在执法行为冲突的可能性。因此,两个机构在反垄断执法过程中要形成“重叠与互补”的模式。针对管辖权的“重叠”,两个机构有义务听取彼此的意见,也可以规定强制性的磋商和提供意见的程序。针对管辖权的“互补”,两个机构应根据自己的权限对特定事项明确监管主体,建立交叉咨询机制,保证监管工作不留漏洞。本文认为,对于生产要素领域内的垄断行为,可由行业监管机构先进行调查,然后根据执法权限和案件影响力的大小,决定是由自己先做出初步处理,再交由反垄断执法机构作裁决,还是直接交由反垄断执法机构处理。                        
      (三)完善要素市场反垄断的司法
      要素市场的反垄断需要行政执法和司法的共同作用。第一,反垄断执法与反垄断司法要科学分工。第二,反垄断执法与司法要密切配合,通过反垄断司法对反垄断执法进行制约和监督。这样才能为市场经济全方位的构建提供最终保障。目前在我国的生产要素市场领域内,虽然反垄断行政机构对一些涉嫌垄断的案件进行了查处,但起诉到法院的案子却少有最终被受理的。
      我国生产要素领域内的反垄断诉讼主要是行政诉讼和民事诉讼。2008年7月,最高人民法院在《关于认真学习和贯彻<中华人民共和国反垄断法>的通知》规定:“反垄断执法机构依据反垄断法作出的具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,应根据行政诉讼法和反垄断法第五十三条的规定,确定是否需要经过行政复议。对于应由人民法院受理的案件,只要符合行政诉讼法规定的起诉条件的,人民法院应当依法受理,并依法审判。”该文件确定了我国反垄断行政诉讼归行政庭审理的制度。并且将反垄断行政诉讼的受案范围局限于具体行政行为。但是现实中生产要素领域内的行政垄断却往往涉及两个环节:先行制定垄断性规范文件即抽象行政行为,然后再根据该规范性文件做出具体行政行为,将反垄断行政诉讼的受案范围局限于具体行政行为将导致不能对抽象行政行为的合法性进行审查,从而影响对具体行政行为的审判。同时,在反垄断行政诉讼方面,我国法院缺乏经验,再加上诉讼的结果对当事人的利益影响非常巨大,所以法院表现得过分谨慎,这严重影响了反垄断行政诉讼的提起、立案和审理。
      在反垄断民事诉讼领域,我国《反垄断法》第五十条规定:“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。”因此受害人可以通过民事诉讼的途径维护自己的合法权益。最高人民法院2008年4月颁布《民事案件案由规定》将垄断纠纷纳入知识产权纠纷的范围,由法院知识产权庭审理。但是反垄断案件有较强的专业性和复杂性,尤其是生产要素领域内的反垄断案件,由知识产权庭来审理,必然会出现专业不吻合的问题。审判力量的不足将成为反垄断纠纷案件审理中的一个重要瓶颈。
      所以,就我国反垄断司法而言,目前我国的反垄断司法机关的设置,是不能够满足生产要素领域内反垄断司法需求的。迫切需要提高司法机关的专业性,使更多的生产要素领域内的垄断案件可以进入司法程序,打消法院不敢受理许多牵扯多方利益的生产要素垄断的案件的顾虑。就我国目前反垄断司法的实际情况,对于生产要素领域内的反垄断行政诉讼,应将针对抽象行政行为提起的诉讼纳入受案范围,同时,鼓励法院行政庭立案受理以积累经验。对于生产要素领域内的反垄断民事诉讼,可以考虑在知识产权庭设立专门的反垄断案件合议庭。待经验积累到一定程度,亦可考虑恢复经济庭建制,专门审理竞争案件。
      (四)继续推行生产要素行业市场化改革
      2013 年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“要大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争,实现效益最大化和效率最优化。”我们应按照十八届三中全会的精神,继续推行生产要素行业市场化改革。在经济体制改革方面,重点是要培育市场,放宽市场准入,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;在政治体制改革方面,重点是简政放权,转变政府职能,避免政府的过度管制和管制不当。
      首先,要深化要素市场领域的产权改革,实行政企分开,推进多元化的产权结构。目前我国要素市场领域控股方式仍旧是国有控股为主,其他投资主体严重不足。政府既是行政管理者又是企业具体业务的经营者。要素市场的经济体制改革必须建立在政企真正分开的基础上,一方面需要实行政资分开以切断二者经济上的联系,另一方面也需要防止二者之间人事调动上的特殊循环。同时应该结合中国的具体国情,更多引入其他形式经济主体的进入如民营资本,为要素市场带来新的活力。对于民营资本,应该放宽市场准入条件,只要符合准入条件的民营资本都积极引进,对于资金力量雄厚、技术先进、产品创新能力强的外资企业,可以考虑适当放松管制,积极引进外资,为我国的要素市场增加活力,从而实现我国要素行业投资主体的多元化。
      其次,要促进政府职能的转换,简政放权,改变政府的管理方式。在政府职能转化的具体过程中,第一要完善由市场决定价格的机制,凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。第二要实现审批手续的精简化,对于民营资本进入要素市场应加以鼓励与支持,审批手续应尽量照顾到民营企业的实际经营状况,必要的时候可以有一定的倾斜;对于外资资本的投入,应在确保国家经济安全和符合国家基本政策的前提下,适当的考虑外国资本对经济发展的推动力,鼓励符合条件的外国资本积极投入要素市场领域。
      通过经济、政治体制的改革,理顺政府和企业、政府和市场的关系,为生产要素领域内反垄断的立法、执法、司法创造良好的环境,最终促进真正意义上的社会主义市场经济的建立。

      结语
      从产品市场竞争走向要素市场竞争是当前我国竞争法的重要使命之一。在社会主义市场经济条件下,对我国生产要素行业内的垄断经营范围进行重新界定既十分必要又现实可行。目前我国生产要素领域内的垄断存在国家垄断、行政垄断、经济垄断、权贵垄断等多种性质不同的垄断形态。打破不合理的生产要素领域内的垄断需以立法为先导,完善我国《反垄断法》及其配套法规的规定、整合行业立法及其配套法规的规定,建立独立的有权威的反行政垄断行政执法机构,并以司法机关作为反垄断救济的最后保障,同时继续深化社会主义市场经济体制和政治体制改革,只有这样,真正意义上的社会主义市场经济才能建立。

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