邓社民、邓波儿:新的《俄罗斯联邦标准化法》的内容和特点及对中国的启示

邓社民、邓波儿    发布时间:2018-02-03 来源:本站

      引言
      1993年6月10日俄罗斯联邦杜马通过了《俄罗斯联邦标准化法》(N5154-1号)。《俄罗斯联邦标准化法》分为5章16条,规定的标准有国家标准、行业标准、企业标准和团体标准4类。由于该《标准化法》原则性强,主要是对标准化工作的规定,以强制标准为主,不能适应俄罗斯经济发展的要求。2002年12月27日普京总统签署了俄罗斯联邦法律N184-ФЗ号——《俄罗斯联邦技术调节法》(以下简称《技术调节法》),并于2003年7月1日实施,并废除了1993年的《俄罗斯联邦标准化法》。该法是俄罗斯技术规程和标准化方面的基本法,其中重点规定了技术规程和合格声明,标准化的内容只有7条。该法以国际标准为国家标准的基础,团体标准不得与技术规程相抵触。规定的标准种类有国家标准;标准化规则;标准化领域的标准和建议;全俄罗斯经济技术和社会信息分类;团体标准等,取消了行业标准。但该法将标准化作为执行技术规程的审查工具,并没有重视标准化对国民经济发展的引领作用。于是,俄罗斯联邦政府于2006年2月28日发布了《俄罗斯联邦国家标准化体系发展构想2010》(N266-P)(以下简称《标准化构想2010》)。 该《标准化构想2010》针对《技术调节法》存在的一系列问题,提出了俄罗斯联邦国家标准化体系发展的目标、原则、任务和方向,以指导《技术调节法》的修改。在该构想的指导下,该法相继在2007—2013、2015年进行了9次修改。
      为了进一步发挥标准在国民经济中的引领作用,2012年9月24日俄罗斯联邦政府总理发布了《俄罗斯联邦国家标准化体系发展构想2020》(№ 1762-р)(以下简称《标准化构想2020》)。 本《标准化构想2020》含有俄罗斯联邦国家标准化体系发展意见体系和到2020年期间它的发展目的、任务和方向的建立。为了落实《标准化构想2020》提出的战略目的和任务,2015年6月29日俄罗斯联邦总统普京发布了《俄罗斯联邦标准化法》总统令162-ФЗ(以下简称《标准化法》),该法总共有11章36条,包括总则、俄罗斯联邦标准化领域国家政策、标准化工作参加者、标准化文件、标准化工作规划、国家标准化体系文件的制定和审批、国家标准化体系文件的使用、标准化信息保障、标准化领域国际和区域合作、标准化领域拨款、标准化领域责任和最后条款。

      一、俄罗斯《标准化法》(2015)的内容
      (一)俄罗斯联邦《标准化法》总则(第1-6条)。在总则中规定了该法的目的、任务和原则。《标准化法》的目的主要是促进俄联邦社会经济发展和世界经济一体化以及作为国际标准化体系平等伙伴;改善国家居民生活质量;保障国防和国家安全;完成工业技术改造;提高产品、服务质量和竞争力。
《标准化法》的任务:采用先进技术,实现和维持俄联邦在经济创新领域的技术领先;优化和统一产品名称表,保障其一致性和互换性,缩短其在创造、开发中的期限以及运营费用;在交付商品、完成工作、提供服务,包括为保障国家和市政需要在采购商品、工作、服务时使用标准化文件;保障测量和测量结果对比的统一;防止误导产品消费者的行为;保障合理利用资源;消除贸易技术壁垒和创建运用国际标准和区域标准,区域规范(或规则,或规程)汇编,外国标准和外国标准汇编的条件。
标准化的原则:自愿采用标准化文件;国防产品采用强制原则;标准化领域活动相似性、综合性和系统性保障原则;保证国家标准化体系文件中规定的一般特性、规则和一般原则符合科学、技术和工艺规范发展的现代水平,符合国内外先进经验;开放制定国家标准化体系文件,保障所有利害关系人参加该文件的制定,使国家标准的制定达成共识;标准化文件符合俄联邦境内进行活动的技术规范;国家标准相互的一致性。
      (二)标准化工作的参与者(第8-13条):在标准化领域制定国家政策和规范性法律的联邦行政机关;标准化领域联邦行政机关;国家原子能公司和其他国家公司;标准化技术委员会;标准化起草(或设计)技术委员会;上诉委员会。
      (三)标准化法的客体——标准化文件,包括国家标准化体系文件(是在标准化国家体系中制定和使用的文件,包括国家标准、国家基本标准、推荐性国家标准、标准化规范、标准化建议、信息技术指南);全俄技术和社会信息分类(是指按照级别分配技术经济等级(级别、组别、形式和其它的)和社会信息的标准化文件(是俄罗斯联邦法律和其他规范性法律文件规定的,在国家信息体系和部门之间交换信息中必须采用的);团体标准(是指由法人批准的标准化文件,这些法人包括国有公司、自律组织,以及为了改进生产和保证产品质量,完成工作和提供服务的个体经营者)和技术条件(是指由产品生产者或者工作和服务使用者批准的组织标准形式);规范(或规则,或规程)汇编(是指由联邦行政机关或“罗萨德”国家原子能公司批准,包含过程关系中的规范和总的原则,目的是保证遵守技术规格要求);强制性标准化文件,包括构成国家秘密和受限制获取的信息资料的产品(商品、工作、服务)和原子能领域使用的符合安全保障要求的产品采用强制性标准。(第14-22条)
      (四)标准化工作纲要:国家标准化体系文件的制定和批准程序(第23-25条)。联邦标准化行政机关负责制定、批准和修改国家标准化纲要以及标准化优先发展方向的远景。国家标准由国家标准的起草(或设计)者向联邦标准化行政机关递交国家标准草案制定通知书,由联邦标准化行政机关在官网上公布,期限不少于60天;同时,起草者应利害关系人的要求向其提供国家标准草案电子版或纸质复印件。起草者举办国家标准草案的公开讨论,收集利害关系人的意见和建议,提出国家标准草案并提交给标准化委员会或者起草(或设计)技术委员会进行鉴定(90日);联邦标准化委员会或者起草(或设计)委员会成员对起草者的建议按照规定程序进行鉴定,并在鉴定结束之日起7日内向联邦标准化行政机关提交作为国家标准或者推荐性国家标准草案确认或者拒绝的有理由的建议;联邦标准化行政机关30日内作出确认或者拒绝的决定。
      (五)国家标准化体系文件的使用制度(第26-27条)。在俄罗斯联邦法律没有规定的情况下,国家标准化体系文件以同样的方式和相同的方法可以自愿使用,但必须遵守《俄罗斯联邦技术管理法》(2002年联邦法184号)规定的技术规范。俄罗斯联邦政府、相关联邦行政机关、国家原子能公司和其他被授权的相关公司,为了保障技术和实现规范性法律文件功能,允许在规范性法律文件中引用正式公布的国家标准和信息技术指南,并指明引用文本的日期。
      (六)标准化信息保障制度(第28-31条)。联邦标准信息基金是国家信息资源,由国家标准体系文件、全俄技术和社会信息分类、国际标准、地区标准、外国国家标准、规范(或规则,或规程)汇编、地区规范(或规则,或规程)汇编、外国国家规范(或规则,或规程)汇编和联邦标准化行政机关通过的,翻译成俄语形式的国际标准、地区标准和地区规范(或规则,或规程)汇编、外国国家标准和外国国家规范(或规则,或规程)汇编,标准化国际组织、标准化地区组织的标准化文件和其他外国国家标准化文件组成。为了便于管理和组织联邦标准信息基金,联邦标准化行政机关对上述文件进行集中统计、登记、保存以及更新,保存期为10年;上述文件可以在联邦标准化行政机关和标准化国际组织、标准化地区组织、外国国家标准化组织之间交换以及由联邦标准化行政机关按照俄罗斯联邦、标准化国际或者地区组织国际条约规定的程序和条件保障出版和推广,在其官网上免费提供国家标准化体系文件,以及向国家图书馆、俄罗斯科学院图书馆、其它科学院、科学研究院、高等教育机构图书馆免费提供,并免费提供联邦标准信息基金文件和复印件(电子版或纸质版)。
      (七)标准化领域的国际和地区合作(第32条)。联邦标准化行政机关代表俄罗斯联邦参与标准化活动的国际和地区组织。俄罗斯联邦在标准化领域参与国际和地区合作包括:参与标准化领域的国际和地区组织机构的领导、协调和协商工作;代表或者参与标准化国际和地区组织技术委员会(附属委员会、小组),包括处理技术委员会和附属委员会秘书处事务;参与国际标准、地区标准和国家间标准的制定。
      (八)标准化领域拨款和标准化领域责任(第34条)。标准化领域拨款分为利用联邦预算制定和实施标准化文件与利用法人和自然人资金进行标准化文件制定、科学研究、鉴定和管理等;标准化领域的责任有刑事责任、行政责任和其它责任。
      (九)最后条款。从2025年9月1日起,在进行商品、工作和服务采购时,为了保障国家和市政需要,国家参与的团体采购商品、工作、服务,以及在规范性法律文件、开发设计的和其他的技术文献中引用这些标准,不允许使用本联邦法第14条未规定的标准。该法从2015年9月29其生效,但部分条款从2016年7月1日开始生效。

      二、俄罗斯联邦《标准化法》的特点
      (一)明确规定了标准化法调整的标准化文件包括已颁布和使用的国家标准化体系文件、全俄技术和社会信息分类、团体标准、规范(或规则,或规程)汇编和强制性标准化文件,包括构成国家秘密和受限制获取的信息资料的产品(商品、工作、服务)和原子能领域使用的符合安全保障要求的产品以及与该产品相联系的标准化过程和其他客体的标准化文件。标准化文件种类多,体系较为完善。
      (二)规定了俄罗斯标准化机构的运作机制和司法审查制度。俄罗斯联邦行政机构是制定标准化领域国家政策和规范性法律文件,协调标准化行政机关、国家原子能公司和其他国家公司间的活动和各种标准草案制定、鉴定以及上诉委员会申诉程序等,并向政府报告标准化领域年度报告等的职能机构;标准化领域联邦行政机构是具体负责制定标准化领域国家政策和规范性法律建议草案,并向执行标准化领域国家政策制定和规范性法律调节职能的联邦行政机关提交批准以及制定、修改、发布、撤销标准化体系文件等各种标准化工作,组织建立和管理联邦信息标准基金会,决定创建和撤销标准化技术委员会或者标准化起草(或设计)技术委员会、并对其进行业务指导,建立上诉委员会,在国际和地区标准化组织中代表俄罗斯联邦的机构;标准化技术委员会由联邦标准化行政机关、“罗萨德”国家原子能公司、其它国家公司、俄罗斯联邦主体和市教育、科学组织行政机关、从事标准化领域活动的生产者、实施者和消费者协会的代表组成,并由除联邦标准化行政机关外其他单位申请,由联邦标准化行政机关审查后作出设立或者驳回申请的决议。申请设立标准化委员会的成员必须是自愿参加、地位平等、遵守标准化目的、原则和任务,设立信息公开透明等。标准化委员会按照联邦标准化行政机关规定的程序参与国家标准、地区标准和国家间标准的制定,或者从成立之日起一年内没有将其制定、修改的国家标准、推荐性国家标准建议向联邦标准化行政机关登记的,联邦标准化行政机关可以撤销标准化技术委员会。标准化起草(设计)技术委员会是临时性机构,其设立和人员的组成与标准化技术委员会相同。上诉委员会设立在联邦标准化行政机关,其地位和组织根据联邦标准化行政机关的命令确定,其职能主要是根据申请人的请求对联邦标准化行政机关和其责任人关于标准化技术委员会的设立,拒绝设立标准化技术委员会的申请,拒绝国家标准草案和推荐性国家标准草案的决定,联邦标准化行政机关及其责任人的作为(或不作为)的申诉进行审查。申请人不服上诉委员会审查决定的可以向法院申诉。
      (三)突出了团体标准和技术条件在国家标准化体系文件中重要作用。根据《标准化法》第21条规定,法人或者个体经营者可以制定团体标准和技术条件,但团体标准和技术条件的制定必须满足以下条件:第一,符合本联邦法第3条规定的目标;第二,由团体根据需要独立地参照相应国家标准化体系文件制定,技术条件由制造者和执行者制定,并按照合同规定的条件使用;第三,团体标准和技术条件的制定、批准、登记、修改、撤销和应用程序,由团体参照本联邦法第四条规定的适用原则自主规定;第四,为了进行鉴定,团体标准草案以及技术条件草案在被批准前可以向相应的标准化技术委员会或标准化起草(设计)技术委员会提交,标准化技术委员会或标准化起草(设计)技术委员会根据鉴定结果做出相应的结论。在国家标准化体系文件的使用中,团体既可以选择使用国家标准化体系文件,也可以使用自己制定的标准,只要该标准能够达到《标准化法》第3条规定的目的和符合第4条规定的原则即可。
      (四)明确规定了俄罗斯联邦在标准化领域国际和地区合作的主要方向和内容。《标准化法》第32条第1款规定,联邦标准化行政机关在实施标准化活动的国际和地区组织中代表俄罗斯联邦。第2款规定标准化领域国际和地区合作的主要方向:(1)保障俄罗斯产品在世界市场上的竞争力;(2)协调国家标准与国际和地区标准;(3)制定和参与制定国际标准、地区标准和国家间标准;(4)交流标准化领域的经验和信息;(5)吸收俄罗斯代表参与国际标准、地区标准和国家间标准的制定。第4款规定了国际和地区合作的内容:(1)参与标准化领域的国际和地区组织机构的领导、协调和协商工作;(2)代表或者参与标准化国际和地区组织技术委员会(附属委员会、小组),包括处理技术委员会和附属委员会秘书处事务;(3)国际标准、地区标准和国家间标准的制定。

      三、俄罗斯联邦标准化法修改对我国的启示
      标准化工作不仅关系到我国社会经济发展的水平、产业转型升级和消除贸易壁垒等方面,而且在保障产品质量安全和提高产品竞争力、改善居民生活质量、保障国家安全、促进生态文明建设以及采用先进技术促进社会经济和技术创新等方面将发挥重要的引领作用。“三流企业卖产品,二流企业卖品牌,一流企业卖标准。”标准已成为当前世界范围产业和市场竞争主要方向之一。标准化是衡量一个国家科技创新能力与经济发展水平的重要指标,是知识产权体系和国家创新体系的重要组成部分,是国际市场竞争的重要手段。要把我国建设成创新型国家,就必须重视标准化工作立法和实施。以此促进我国新业态、新模式的创新、培育与发展,为我国经济发展提供创新驱动力,从而提升我国产品、服务竞争力和国家软实力的国际影响力。
      因此,标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化,促进经济持续健康发展和社会全面进步方面发挥着基础性、战略性作用。我国必须建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系,健全统一协调、运行高效、政府与市场共治的标准化管理体制,形成政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作格局,有效支撑统一市场体系建设,让标准成为对质量的“硬约束”,推动中国经济由中国制造向中国创造迈进,使政府运用标准实施经济调控、市场准入、行政监管和提供公共服务。但我国目前标准体系不完善、管理体制不顺畅、存在着与社会主义市场经济发展不相适应等诸多问题。需要改革标准体系和标准化管理体制,改进标准制定工作机制,强化标准的实施与监督。在《标准化法》修改之际借鉴国外的标准化立法经验和教训,对于完善我国标准化立法,实施创新驱动发展战略具有十分重要的意义。
俄罗斯标准化立法历史发展对我国标准化法修改有五个方面的启示:
      (一)改革和完善标准化管理工作体制和机制。《俄罗斯标准化法》彻底改革了标准化管理工作的体制和机制。俄罗斯联邦行政机关主管标准化国家政策的制定和对外代表俄罗斯联邦;标准化领域联邦行政机关具体负责标准化领域的一切工作和决定设立标准化技术委员会与标准化起草(或设计)技术委员会以及上诉委员会。标准化技术委员会是相关各方参加的由联邦标准化行政机关决定设立的国家标准制定的技术审查鉴定机构,在标准化工作中发挥着重要的技术指导和审查的功能。上诉委员会对于解决标准制定工作中产生的异议具有协调的作用。国家标准,包括推荐性国家标准由设计者按规定程序制定草案,并向俄罗斯联邦标准化行政机关提交并公开征求意见,在此基础上将草案及收集的意见提交标准化技术委员会进行鉴定,标准化技术委员会鉴定合格后提交联邦标准化行政机关,由其作出批准或拒绝的决定。如果设计者不服联邦标准化行政机关决定的,可以向设立在俄罗斯联邦标准化行政机关的上诉委员会提起申诉,不服上诉委员会的审查结论时,可以向法院提起申诉。团体标准由团体根据需要参照相应国家标准化体系文件和标准化原则自主制定,并向相应地标准化委员会或者设计技术委员会提交鉴定并作出相应的结论。因此,标准化技术委员会和上诉委员会是俄罗斯联邦标准化工作中比较有特色的制度,值得我国借鉴。我国2016年3月22日公布的《中华人民共和国标准化法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第二章标准的制定中第19条规定,推荐性国家标准、行业标准和地方标准的制定,由其行政主管部门组织相关方组成标准化技术委员会,负责推荐性标准的起草和技术审查工作。强制性国家标准的起草和技术审查可以委托标准化技术委员会。标准化委员会的组成应当具有广泛代表性。 但并没有对标准化技术委员会的组成和工作程序作出明确规定,比较笼统。同时,对于推荐性标准的制定有异议的,如何解决,法律中既没有规定上诉委员会,在内部协调和解决纠纷,也没有规定标准制定参与者不服标准化行政主管部门的决定时是否可以向人民法院起诉标准化行政主管部门的外部解决机制,这些都需要在《征求意见稿》中予以明确,否则,标准的制定无法协调一致。
      (二)我国团体标准制定者的范围有待扩大。《俄罗斯联邦标准化法》第2条第13项规定团体标准包括了企业标准,主体资格是开放性的。而我国《征求意见稿》既规定了团体标准,又规定了企业标准,且团体标准的主体仅限于具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟, 排除了企业和个体经营者,限制了团体标准制定者的范围,不利于合伙、个体经营者的创新和竞争力的提高,也与我国政府提出的“大众创新,万众创业”的政策不相符。因此,应当将企业标准整合到团体标准中,防止企业标准与团体标准之间的冲突。
      (三)我国《标准化法》应为社会经济、技术和信息发展预留空间,弹性规定多样化标准。在俄罗斯,标准除了国家标准化体系文件外,还有全俄技术和信息分类、团体标准和技术条件、规范汇编以及强制性标准化文件等多样化的标准种类。而我国《征求意见稿》第二章只规定了强制性国家标准、推荐性国家标准、团体标准和企业标准。除了强制性标准必须执行外,推荐性标准自愿采用,改变了以前突出强制性标准的制定和执行,只将涉及保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的事项作为强制性国家标准,大部分交由市场主体自主制定。但其不足是标准种类虽然扩大到了服务业、社会管理和公共服务领域,但没有规定法定标准以外的其他标准,如信息指南、目录、协议和清单等技术文件形式。随着以互联网+为背景,依托大数据和云计算技术的“标准4.0时代”的来临,标准化必然走向系统化和社会标准化。 因此,标准化法应适应社会经济、信息和技术发展的需要,弹性规定多样化标准。
      (四)积极参与国际标准、地区标准和国家间标准的制定,争取将中国标准纳入国际标准,并掌握国际标准制定的话语权。《俄罗斯标准化法》第32条规定了标准化国际和地区合作的方向、范围和内容,即以协调、俄罗斯代表制定和参与国际标准、地区标准和国家间标准,保障俄罗斯产品在世界市场上的竞争力为方向;在国际多边和双边合作基础上,在国际和地区组织活动,以及国际条约或者相互谅解备忘录范围内实施国际与地区合作。我国作为世界第二大经济体应站在全球角度审视和规划我国标准化体系的立法。不仅要制定标准的国家战略,而且要转变对标准管理的观念,树立以标准服务社会,引领社会发展,占领技术制高点的理念,全面制定和修改技术和相关领域有关标准的立法,适应我国的大国地位,使我国在标准化方面在国际上要有自己的话语权,表达中国的标准。因此,我国在制定和修改标准化相关法律法规时,必须借鉴和吸收各国的立法经验,以创新驱动发展战略为指导,使我们的标准化立法能够成为一带一路沿线国家,甚至世界标准的标杆,进一步促进我国技术创新、制度创新和理论创新,防止我国陷入“中等收入陷阱”,早日跻身发达国家行列。尽管2015年国务院发布的《深化标准化工作改革方案》规定:“提高标准国际化水平。鼓励社会组织和产业技术联盟、企业积极参与国际标准化活动,争取承担更多国际标准组织技术机构和领导职务,增强话语权。加大国际标准跟踪、评估和转化力度,加强中国标准外文版翻译出版工作,推动与主要贸易国之间的标准互认,推进优势、特色领域标准国际化,创建中国标准品牌。结合海外工程承包、重大装备设备出口和对外援建,推广中国标准,以中国标准‘走出去’带动我国产品、技术、装备、服务‘走出去’。进一步放宽外资企业参与中国标准的制定。” 《征求意见稿》第6条规定:“国家鼓励积极参与国际标准化活动,参与制定、采用和推广国际标准;鼓励开展标准化国际合作与交流,推进中国标准与国外标准间的转化运用。”但都没有提到地区标准和国家间标准,也没有规定具体的参与程序和措施。
      (五)以标准化立法引领创新,提高我国产品质量和国际竞争力。俄罗斯将标准作为国家战略进行立法规制。标准一方面是抢占技术制高点,另一方面是消除贸易技术壁垒,引领国家创新的主要举措之一。因此,俄罗斯花了很大的力气研究制定其标准化政策和法律体系。不仅将《技术管理法》作为标准化工作的基本法,而且政府出台了《标准化体系发展构想》,在此基础上又制定了《标准化法》,细化了《技术管理法》中“第三章标准化”的内容,一个宏观、完整和具体化的俄罗斯标准化体系得到完全的建立,为俄罗斯技术创新和国民经济发展提供了法律依据。反观我国《征求意见稿》,似乎是技术规范和标准的基本法,但其规定比较原则笼统。技术规范和标准的认证和认可是不同的规范,而我国《征求意见稿》在第27条规定了标准的认证和认可,而没有规定技术规范的认证,更没有规定具体的认证程序、认证机构等,使认证缺乏明确的法律依据,为标准或者技术的认证预留了寻租的空间,不利于我国产品或服务竞争力的提高。
      (六)以标准化立法保障供给侧改革。在供给侧改革背景下,用全球视角审视我国产品和服务水平,以标准化法的修改为契机,制定具有全球视野的标准化法,以此提升我国产品和服务的质量,淘汰落后产能,促进我国供给侧改革取得圆满成功,进而促进我国产品和服务升级换代,使我国经济发展模式由中国制造转变为中国创造,把我国早日建成创新型国家。但目前我国标准化法的修改仅仅是局部修改,并且在立法理念和具体制度设计方面存在着很多问题,如标准文件的使用规范、标准标志的使用、标准实施的保障、强制性国家标准的范围等规定比较原则,不够具体。对团体标准的主体采取封闭式规定。特别是《标准化法草案》 中第21条2款规定:受著作权法保护的标准,其著作权由制定标准的行政主管部门、社会团体或者企业享有。问题是哪些标准应当受著作权法保护?标准文件能否受著作权法保护?根据我国现行《著作权法》第5条规定,本法不适用于:(一)法律、法规、国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件,及其官方正式译文。标准文件的性质属于法律、法规,即使团体标准、企业标准也具有法规的性质,所以,标准文件不适于著作权法保护。因此,本条第2款应当删除。

      来源:《知识产权与市场竞争》(第三辑)

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