林文、甘蜜:保险行业反垄断分析报告

林文、甘蜜    发布时间:2018-02-09 来源:本站

      截至2016年11月11日,工商部门共查处保险行业垄断案件7起,处罚保险企业及保险行业协会共计44家,罚款金额共计824.7486万元,没收违法所得共计444.09万元;国家发展改革委共查处保险行业垄断案件1起,处罚保险企业及保险行业协会共计24家,罚款金额共计11019.88万元,没收违法所得0元。 暨汽车行业被反垄断执法机构开出大罚单之后,反垄断之火也烧到了保险行业,高额罚单的背后应当看到的是,由于保险行业独有的特殊性使得保险行业的垄断案件相较于一般垄断案件而言更加复杂,保险行业的一些传统的行业自律工作,也有可能触发反垄断风险,同时,如何平衡产业政策与竞争政策,如何让保险行业反垄断真正惠及消费者而不伤害保险行业的长远发展,也是广泛争议的话题。笔者对我国保险行业的反垄断执法现状进行了分析,并总结出以下特点。

      一、垄断类型均为横向垄断协议,行业自律协议及共同保险协议风险高

表【1】保险行业反垄断案件垄断类型

序号

执法机构

案件名称

涉案协议

垄断类型

垄断协议类型

1

工商部门

湖南省永州市保险行业协会组织本行业经营者(10家)从事垄断协议案

《永州市新车保险服务中心合作公约》

横向垄断

分割销售市场;划分销售商品的数量

2

湖南省张家界市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案

《张家界市新车保险服务窗口合作协议》

横向垄断

分割销售市场

3

湖南省常德市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案

《常德市各财产保险公司关于组建常德市新车保险服务中心合作协议书》

横向垄断

分割销售市场

4

湖南省郴州市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案

《郴州市新车保险服务中心合作协议》

横向垄断

分割销售市场

5

中国太平洋人寿保险股份有限公司湖北分公司等12家保险公司垄断协议案

《建设工程意外伤害保险共保协议书》

横向垄断

分割销售市场

6

中国人寿、泰康人寿等保险公司江西分公司(17家)垄断协议案

《江西省建筑工程意外伤害保险共保协议》、《南昌市建筑工程人员团体意外伤害保险共保协议书》

横向垄断

分割销售市场

7

湖北省保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案

《武汉市车辆市场集中统一办理新车保险合作协议书》

横向垄断

分割销售市场

8

发改委

浙江省保险行业协会组织本行业经营者(23家)从事垄断协议案

《浙江省机动车辆保险行业自律公约》及《实施细则》、《<浙江省机动车辆保险行业自律公约>补充约定》

横向垄断

固定或者变更商品的价格水平;固定或者变更对价格有影响的手续费、折扣或者其他费用

      如表1所示,目前工商部门和发改委查处的保险行业反垄断案件中,涉案垄断行为的全部为横向垄断协议,而工商部门查处的保险行业垄断协议主要为“分割销售市场”的垄断协议,发改委查处的【浙江省保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案】中的垄断协议则同时包含“固定或者变更商品的价格水平”和“固定或者变更对价格有影响的手续费、折扣或者其他费用”两种价格垄断行为要件。
      值得注意的是,目前查处的这些保险行业垄断协议案件,所涉险种主要集中在商业车险服务市场,且与商业车险有关的垄断协议均为行业协会组织,起因均是行业自律行为。根据媒体披露,被发改委处罚的浙江财险行业,在2013年前10个月承保利润仅有0.5亿元,其中车险亏损1.4亿元。而2013年,国内49家经营车险业务的财产保险公司,除了人保、平安、太保三家险企实现承保盈利外,其余46家财险公司的车险全部宣告亏损。而车险经营亏损的重要原因之一就是车险市场的过度竞争。除了车险公司迅猛增加外,各家公司均快速铺设分支机构,主体数量迅速增加。新兴市场主体为迅速占据有利的市场地位,均以车险为重点竞争领域,随之而来的过度价格竞争,最后往往演变成行业恶性竞争。而另一方面,中介渠道利用所掌握的客户信息,也让车险企业受制约渠道,引发价格的混乱。 为维护保险市场稳定,防止恶性竞争,保险行业协会进行了一系列自律行为,并在实践中也证明了诸如成立新车保险中心确实在遏制腐败、方便群众、增加税收等方面起到一定的积极作用 ,但这些自律行为中采取的划分市场份额等手段仍然限制、阻碍了各保险公司的自由竞争,违反了《反垄断法》的规定。
      而在【国太平洋人寿保险股份有限公司湖北分公司等12家保险公司垄断协议案】和【中国人寿、泰康人寿等保险公司江西分公司(17家)垄断协议案】两件案件中所涉及的共保体也是保险公司为降低承保经营风险而通常采取的手段,但法律所认可的共保是针对某个具体项目,单个保险公司独自承保风险太大(如卫星发射),需要其他公司共担风险、共享利润的, , , 一种方式,而不是针对某个市场采取的行为。涉案共保协议却对建筑工程意外伤害保险的保险地域、保费份额直接进行划分,使市场份额相对固化,直接排除了同行经营者之间的竞争,也弱化了经营者为争取消费者而不断提升质量和服务的动力,削弱了各公司通过吸引优质代理人拓展市场的竞争,阻碍了各公司在保险产品、价格和服务质量方面的竞争,降低了商业保险及其代理市场的经济效率,导致投保人只能被动接受几家主承保人的保险服务,享受不到竞争带来的个性化特色服务。 
      从上述案例中可以看到,保险行业中传统的经营模式即为规范市场经营秩序、降低承包风险采取的自律行为、共保行为等措施中潜在的反垄断风险不容忽视,进行反垄断风险自查极有必要。

      二、处罚力度与申辩意见关系不大

表【2】工商查处的保险行业垄断案件之经营者罚款情况

处罚日期

案件名称

受罚经营者

罚款标准

免除/减轻/从轻/从重处罚情况

2013114

湖南省永州市保险行业协会组织本行业经营者(10家)从事垄断协议案

中国人民财产保险股份有限公司永州市分公司

上一年度相关销售额的1%

从轻(依据《行政处罚法》第27条)

中国平安财产保险股份有限公司永州中心支公司

中华联合财产保险股份有限公司永州中心支公司

中国太平洋财产保险股份有限公司永州中心支公司

中国人寿财产保险股份有限公司永州市中心支公司

中国大地财产保险股份有限公司永州中心支公司

阳光财产保险股份有限公司永州中心支公司

天安财产保险股份有限公司永州中心支公司

安邦财产保险股份有限公司永州中心支公司

华安财产保险股份有限公司永州中心支公司

201563

中国太平洋人寿保险股份有限公司湖北分公司等12家保险公司垄断协议案

中国太平洋人寿保险股份有限公司湖北分公司

上一年度相关销售额的6%

富德生命人寿保险股份有限公司湖北分公司

上一年度相关销售额的2%

永诚财产保险股份有限公司湖北分公司

泰康人寿保险股份有限公司湖北分公司

中国大地财产保险股份有限公司湖北分公司

中国太平洋财产保险股份有限公司湖北分公司

中国人寿保险股份有限公司武汉市汉阳区支公司

中国人民财产保险股份有限公司武汉市江汉支公司

太平财产保险有限公司湖北分公司

合众人寿保险股份有限公司湖北分公司

平安养老保险股份有限公司湖北分公司

中国平安财产保险股份有限公司湖北分公司

20151228

中国人寿、泰康人寿等保险公司江西分公司(17家)垄断协议案

中国人寿保险股份有限公司江西省分公司

上一年度相关销售额的5%

泰康人寿保险股份有限公司江西分公司

中国人民财产保险股份有限公司江西省分公司

上一年度相关销售额的3%

中国平安财产保险股份有限公司江西分公司

太平养老保险股份有限公司江西分公司

平安养老保险股份有限公司江西分公司

中国太平洋财产保险股份有限公司江西分公司

中国人民人寿保险股份有限公司江西省分公司

中国大地财产保险股份有限公司江西分公司

新华人寿保险股份有限公司江西分公司

阳光财产保险股份有限公司江西省分公司

民生人寿保险股份有限公司江西分公司

天安财产保险股份有限公司江西省分公司

信泰人寿保险股份有限公司江西分公司

富德生命人寿保险股份有限公司江西分公司

中银保险有限公司江西分公司

中国人民健康保险股份有限公司江西分公司

      在工商部门查处的7起保险行业垄断案件中,【湖南省张家界市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案】、【湖南省常德市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案】、【湖南省郴州市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案】、【湖北省保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案】4起案件中均仅处罚了保险行业协会,对参与垄断协议的经营者未进行处罚。而其余3起案件中,如表【2】所示,参与垄断协议的经营者均受到了不同程度的罚款处罚。可以看到的是,在2013年查处的【湖南省永州市保险行业协会组织本行业经营者(10家)从事垄断协议案】中,涉案经营者由于并非垄断协议的主导者(该案中垄断协议的组织者为湖南省永州市保险行业协会),且违法时间较短,及时停止并改正了违法行为,被从轻处罚,即仅按照《反垄断法》第46条第1款 中规定的罚款区间的最低标准上一年度相关销售额的1%进行罚款。在2015年查处的【中国太平洋人寿保险股份有限公司湖北分公司等12家保险公司垄断协议案】和【中国人寿、泰康人寿等保险公司江西分公司(17家)垄断协议案】两件案件中经营者的罚款标准均高于上一年度相关销售额的1%。通过对上述案件中涉案经营者在调查过程中提出的申辩意见及执法机构的回复意见进行分析,经营者的申辩意见对反垄断执法机构最终决定的处罚力度影响并不大。笔者对上述案件中被大多数涉案经营者反复提及的申辩意见进行了整理,如下所示:
      (1)涉案垄断协议对相关保险市场产生的积极作用
      部分涉案协议确实对相关保险市场产生了一定积极作用,但反垄断执法机构更看重的是涉案协议对相关市场竞争的影响,只要产生了排除、限制相关市场竞争的影响,就会被认定为垄断行为,并且由于《反垄断法》第十五条规定的豁免条款主要针对的是传统的生产制造业,并没有考虑到保险等金融行业的特殊性,且我国目前反垄断立法中也尚未效仿欧美等国家建立针对保险行业的反垄断豁免制度,因此对涉案经营者来说,几乎是不可能通过论证保险行业内相关协议的特殊性、合理性来获得反垄断执法机构的豁免。
      (2)积极配合调查取证
      经营者在反垄断调查中,配合调查、如实提供证据是《反垄断法》第四十二条规定的法定义务。但只要经营者未能提供出反垄断执法机构要求提供证据范围之外的证据,就不符合《反垄断法》第四十六条第二款规定的主动报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的情况,因而也无免除或减轻处罚的可能。尽管如此,积极履行法定义务,配合执法机构调查工作对涉案经营者而言依然至关重要。2015年9月18日,安徽省工商局对信雅达系统工程股份有限公司下达行政处罚决定书,由于信雅达公司在安徽省工商局查处垄断案件中不履行配合调查的法律义务,决定对其处以20万元的罚款。这是工商机关首件依据反垄断法对当事人或利害关系人不配合调查作出的行政处罚案件。
      同时,如下表【3】所示,经营者积极运用宽大制度,主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据,才是获得免除或减轻处罚的切实保障。

表【3】发改委查处的保险行业垄断案件之经营者罚款情况

案件名称

受罚经营者

罚款标准

免除/减轻/从轻/从重处罚情况

浙江省保险行业协会组织本行业经营者(23家)从事垄断协议案

中国人民财产保险股份有限公司浙江分公司

0

免除(依据《反垄断法》第46条第2款,《反价格垄断行政执法程序规定》第14条第2款)

中国人寿财产保险股份有限公司浙江省分公司

上一年度相关销售额处以1%的罚款,并按照90%减轻处罚

减轻(依据《反垄断法》第46条第2款,《反价格垄断行政执法程序规定》第14条第2款)

中国平安财产保险股份有限公司浙江分公司

上一年度相关销售额处以1%的罚款,并按照45%减轻处罚

减轻(依据《反垄断法》第46条第2款,《反价格垄断行政执法程序规定》第14条第2款)

中国太平洋保险有限公司浙江分公司

上一年度相关销售额的1%

中华联合财产保险股份有限公司浙江分公司

天平汽车保险股份有限公司浙江分公司

阳光财产保险股份有限公司浙江分公司

永安财产保险股份有限公司浙江分公司

永诚财产保险股份有限公司浙江分公司

大众保险股份有限公司浙江分公司

都邦财产保险股份有限公司浙江分公司

华安财产保险股份有限公司浙江分公司

华泰财产保险有限公司浙江省分公司

太平财产保险有限公司浙江分公司

中国大地财产保险股份有限公司浙江分公司

渤海财产保险股份有限公司浙江分公司

安信农业保险股份有限公司浙江分公司

安诚财产保险股份有限公司浙江分公司

天安财产保险股份有限公司浙江省分公司

长安责任保险股份有限公司浙江省分公司

安邦财产保险股份有限公司浙江分公司

中银保险有限公司浙江分公司

民安财产保险有限公司浙江省分公司

      (3)不是垄断协议达成、实施的主导者,在垄断协议的实施过程中处于从属地位或被迫参与垄断协议的实施
      依据《行政处罚法》第38条第1款 ,反垄断执法机构按照涉案经营者在垄断协议达成实施过程中的主要/次要作用给予相应的处罚只是适度处罚,在垄断协议达成实施过程中起主要作用的经营者受罚标准高于其它起次要作用的经营者是理所当然的,这一点反垄断执法机构在调查过程中就会予以查明,经营者再行申辩意义不大。以及,由表【2】可以看出的是,工商部门对于在垄断协议达成实施过程中起次要作用的经营者均给予一致的罚款的标准。
      而认为自身是被迫加入垄断协议的经营者以此对反垄断执法机构进行申辩,申请从轻/减轻/免除处罚时 ,一般也不会被反垄断执法机构认可。
      以天安保险股份有限公司江西省分公司向江西省工商行政管理局提交的《关于省工商局对我司做出行政处罚的陈述意见》为例,其在陈述意见书中提出:“1、江西省建工团意险共保体是2009年成立,其并未加入,但不加入的结果是建筑行业主管单位认可其及其他非共保体单位出具的建工团意险保险单,所以客户也不敢到共保体之外的公司投保,并且导致其全部相关业务遭客户强行退保的情况,因而其无法在全省开展此项业务,严重影响了其业务发展;2、南昌市建工团意险共保体成立时间为2009年,其也未加入,同样,导致其在南昌市无法开展相关业务。2012年,共保体再次邀请其加入,其无奈加入,但分配市场份额0.5%,年保费仅数万元;3、其在调查时,积极配合,提供证据材料协助调查,但是就是在调查期间,因行政审批单位仍然不认可其他公司保单,该项业务依旧处于被垄断状态,此期间内其承保的该项业务仍不断遭到客户退保。就以上情况而言,其也是受害方之一,甚至到现在仍然无法正常开展此业务。” 而江西省工商行政管理局对此的回复意见是天安保险股份有限公司江西省分公司参与江西省、南昌市建工险市场共保协议,是其真实意思表示,且自协议达成、实施后,天安保险股份有限公司江西省分公司按其所占份额获取了收入,其应为参与、达成、实施垄断协议承担相应的责任。
      对保险公司而言,如果已经认识到行业内部分自律协议或共保协议存在反垄断风险,就应当坚决拒绝加入,尤其对于中小型的保险企业而言,加入此类协议能够分到的市场份额本身就极小,垄断协议带来的获益极微甚至会亏损,而参与垄断协议未获利也并不是免除或者从轻、减轻处罚的法定理由,反垄断执法机构在决定罚款数额时只以上一年度的相关销售额为基准,经营者由垄断行为获得的利润还应当被同时处以没收违法所得。

      三、中止调查制度未得到有效运用
      依据笔者统计,在工商部门查处的保险行业垄断案件中,共有13位涉案经营者及行业协会(【湖南省永州市保险行业协会组织本行业经营者(10家)从事垄断协议案】中的全部经营者及行业协会、湖南省郴州市保险行业协会)向执法机构提出了中止调查申请,但均未被采纳。执法机构未予中止调查决定的理由则是,申请中止调查的当事人均未在其中止调查申请书中承诺在一定期限内采取具体措施消除垄断行为后果。《反垄断法》第45条第1款规定,对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为,被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的,反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。涉案当事人要想成功申请中止调查,必须在反垄断执法机构开展调查后在最快时间内组织人员研究提出切实可行的整改方案,停止违法行为,返还违法所得,极力弥补减小垄断行为的不良影响。

      四、保险行业协会对保险企业的影响力明显

表【4】保险行业协会受罚情况

序号

执法机构

行业协会

处罚日期

罚款数额/万元

免除/减轻/从轻/从重处罚情况

1

工商部门

湖南省永州市保险行业协会

2012/11/30

40

2

湖南省张家界市保险行业协会

2012/5/30

40

3

湖南省常德市保险行业协会

2012/6/19

45

从重

4

湖南省郴州市保险行业协会

2012/6/19

45

从重

5

湖北省保险行业协会

2016/5/6

20

从轻

6

发改委

浙江省保险行业协会

2013/12/30

50

      如表【4】所示,截至目前收到反垄断行政处罚的保险行业协会,均主导了所涉案件的垄断协议的达成与实施。湖南省常德市保险行业协会和湖南省郴州市保险行业协会更是由于在组织达成、实施垄断协议的过程中主观明显故意,且对会员单位采取了强迫手段(如罚款)组织执行垄断协议,产生了不良影响而被从重处罚。而在湖北省保险行业协会组织本行业经营者达成实施新车保险垄断协议一案中,执法机构对其给予的从轻处罚则较难让人信服,湖北省保险行业协会当事人从2003年5月开始,就陆续组织27家具有新车保险资格的保险公司达成垄断协议,对市场份额进行划分,而到2013年11月才下文废除与《反垄断法》相抵触的文件、公约,违法时间很长,但执法机构仅因其积极配合调查,主动改正违法行为就认为其具备了《行政处罚法》中第27条规定的从轻处罚情节,仅对其罚款20万元,远远低于其他受罚的行业协会所受的罚款额度,实在匪夷所思。此案只能说明反垄断执法机构在决定对涉案当事人的行政处罚时享有较大的自由裁量权。
      为更好地规避反垄断风险,保险行业协会积极自查改正,进行反垄断普法教育,正确引导行业市场发展固然十分重要,而对保险企业而言,对于保险行业协会公布的一些自律公约等协议也应当有警惕意识和辨别能力,准确识别反垄断风险,拒绝加入并向行业协会或保监部门提出建议更能有效保障自身利益,同时避免被行业排挤的风险。

      来源:《知识产权与市场竞争》(第三辑)

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