吕慧娜:日本反垄断法行政调查程序最新发展及对我国的启示

吕慧娜    发布时间:2018-02-23 来源:本站
      一、反垄断法行政调查程序制度构建的必要性分析
      (一)理论分析
      1.程序正义理论
      程序正义被认为是一种“看得见的正义”。“正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现”。 只有程序上实现了正义,才能谈及实体权利的实现。只有程序正义和实体正义都得到了保障,当事人的合法权益才能真正得到保障,才能实现法律的基本精神。“当事人在感觉受到程序上的不利影响时,比感受到实体上的不利影响更有可能认为他们在法律上受到不公平的对待”。 可见,程序正义作为一种法律价值理念,在当事人权益保护方面往往比实体正义更让人期待。
反垄断法行政调查程序是众多法律程序中的一种,是经济法,更细化为竞争法范畴的程序。现今,越来越多的国家都已制定了本国的反垄断法,纵观各国的立法内容,反垄断的对象主要集中在经营者集中、垄断协议、滥用市场支配地位等方面,而我国《反垄断法》又专章规定了滥用行政权力排除、限制竞争的情形。垄断的形式也呈现多样性和复杂性。面对企业隐秘的垄断行为,反垄断执法机关要想彻底查清违法事实、收集充分的证据资料是非常困难的,由此造成反垄断执法机关执法难度增大,成本增加,执法资源无法满足现实需求。在实际中,执法机关很有可能会出现执法不足等情形。因此,制定一套完整、高效的反垄断法行政调查程序是十分有必要的。
      2.公权力制约理论
      公权力作为宪政理念的一个方面,与私权利相对,法律对于二者的态度是:限制公权力,保障私权利。公权力设置之初是为了保障私权利的实现,法律赋予其以国家强制力为后盾,享有很多私个体所不具有的权力,这些都是法律对权力(利)产品在法律主体之间的分配,有其合理性和必要性。然而,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验”。 权力“寻租”案件层出不穷,也让我们意识到公权力必须受到相应的制约才能真正发挥作用,保障私个体的福利。为公权力的行使设置程序框架不仅是很有效的一条路径,而且明确的程序规定所具有的指引作用也起到事前预防作用,有效避免了事后救济的繁琐和额外费用,从而降低执法成本,满足了现代法对效率、主动性和自足性的要求。
      反垄断法行政调查程序是反垄断执法的先行环节,是反垄断执法机关与执法对象接触最紧密的环节,也是执法对象的权利最容易受到侵犯的环节。同时,考虑到现行反垄断法大多采用“合理性原则” ,由此,反垄断执法机关便具有了相当大的“自由裁量权”。为了防止其权力地滥用和膨胀,保护当事人权利,将执法机关的权力“装在程序的笼子里”,构建反垄断法行政调查程序也是权力制约机制的需要。    
      (二)价值分析
      1.工具性价值
      “徒法不足以自行”,任何实体法规则地实施和实现,都需要一套完整、合理、高效的执法程序来保障。反垄断法是经济法的一个非常重要的子部门法,其价值目标地实现也离不开程序的保障。一方面,行政调查程序要求执法机关在一定条件下必须为一定行为。我国《反垄断法》第三十八条第三款:“举报采用书面形式并提供相关事实和证据的,反垄断执法机构应当进行必要的调查”等相关规定都是督促反垄断执法机构积极主动执法,实现其立法目的;另一方面,反垄断执法机构作为公平竞争秩序保障的最佳执法主体,由于专业能力不足或者认识上的因素难免会出现非理性的作为或不作为,完整的调查程序可以为其调查活动提供法律上的指引,减少错误的出现。
      我国《反垄断法》第三十八条第二款规定:“对涉嫌垄断行为,任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。”这些规定都体现了当事人的程序参与,这就形成了“以权利制衡权力”的机制,可以为行政机关提供一个低廉的纠错平台,使得裁判结论向实体正义更加靠近。
      2.保障人权
      我国《反垄断法》第四十三条规定:“被调查的经营者、利害关系人有权陈述意见……。”该条赋予了行政相对人陈述权,以此作为行政相对人参与反垄断执法程序的法律依据,是《宪法》中规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”和“国家尊重和保障人权”在反垄断调查程序中的具体体现。执法主体与行政相对人之间绝不是管理与服从的关系,执法主体更应该以人民公仆的态度来处理具体行政行为,期间所发生的对行政相对人权益有侵害的行为,理应赋予行政相对人陈述和申辩的权利,这样才能保证其“有尊严”。这样的制度设计往往具有意义深远的正外部性,比如,行政相对人通过参与行政执法过程,表达了其意见和不满情绪,就会容易接受最终的处理结果,减少“案结事不了”和事后报复等社会问题的出现,从而提升了法律的权威性,增强了人们对法律的信仰,维护了社会稳定与和谐。
      3.效率价值
      “迟来的正义为非正义”。 一套完整、合理和高效的程序,一方面给反垄断执法机关提供了指引,确保了执法机关严格按照程序办事,避免了相互扯皮和互相推诿,大大降低了行政不作为发生的概率,使得相关案件能够得到及时地处理;另一方面,给反垄断执法机关在执法中行使执法权提供约束性机制,减少了实体规则的不确定性和犯错的可能性,减少了权力“寻租”和权力腐败等问题,从而大大降低了事后救济所带来的高成本和繁琐的程序以及相应的社会影响,从而提高了执法的效率。
      二、构建反垄断法行政调查程序制度的现实需求
      (一)反垄断法行政调查程序是做出反垄断行政裁决的基础和前提
      因行政裁决地做出依赖详细完备的材料和相关证据,而这些材料和证据地取得只能通过反垄断行政调查程序来获取,所以,反垄断法行政调查程序是做出反垄断行政裁决的基础和前提。只有构建一套完善的反垄断行政调查程序,才能保证被调查人程序上的权利;只有受到了程序上的公正对待,被调查人才可能会配合相应的反垄断调查,这样的调查才具有有效性。
      (二)我国《反垄断法》关于行政调查程序规定的现状及存在的问题
      和其他国家一样,我国《反垄断法》也赋予了执法机构广泛的调查权限,调查对象可以是经营者、利害关系人、有关单位及个人;调查手段包括查阅、复制文件资料,现场检查,询问和要求说明情况,查封、扣押相关证据,查询银行账户;调查场所除了被调查的经营者的营业场所外,还包括其他有关场所。
      然而,我国《反垄断法》第六章关于对涉嫌垄断行为的调查中对调查人员地规制却十分有限。其中,第四十条规定,“反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为,执法人员不得少于二人,并应当出示执法证件。执法人员进行询问和调查,应当制作笔录,并由被询问人或者被调查人签字”,虽然对于执法人员人数和证件出示方面有规定,但是却没有要求调查人员须向被调查人简单说明调查的事实理由和法律依据,也没有告知被调查人对于调查行为有申诉或寻求司法救济的权利,调查人员未出示证件时被调查人有权拒绝调查,被调查人不配合调查的后果等。同时,也没有对调查的时限进行规定,这在实践中就极有可能造成调查人员滥用调查权,甚至会出现变相限制被调查人人身自由的情形。第二款中的规定太简单,对被调查人的权利保护不够,比如,虽然规定了调查人员有制作笔录的义务,但却未规定向被调查人公开调查笔录的义务,这就导致被调查人对调查行为寻求救济时,缺乏相应的证据。
      同时,第三十九条第一项中“其他有关场所”的用语太过模糊,具体指哪些场所,是否包括被调查人的住所,检查住所是否要经过特别程序等问题,这些都未做详细规定。第四十二条规定,“被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查”,那么,如果现实中出现了拒绝、阻碍调查的情形,应如何进行处罚,是否有法律依据,遵循什么样的程序等,这些都未有明确规定。
      三、日本反垄断法行政调查程序的最新发展 
      (一)日本反垄断法行政调查程序的最新发展概况
      自2014年2月起,日本的“反垄断法行政调查程序咨询小组会议”在内阁办公室举行并形成了咨询小组报告。2014年12月24日,该咨询小组公布报告。在该报告提议的基础上,日本公平贸易委员会(Japan Fair Trade Commission,以下简称JFTC)从进一步确保行政调查程序的适当性 角度出发,决定制定“反垄断法行政调查程序指南”。该指南中,JFTC在充分考虑以往惯例的基础上明确了JFTC行政调查程序的标准步骤和注意要点。为了增强JFTC调查程序的透明度并帮助JFTC案件调查的顺利执行,JFTC决定将该指南公之于众。
      JFTC于2015年6月30日公布了“反垄断法行政调查程序指南”的草案,并就该草案向不同的利益方征询意见,意见征询至2015年7月29日止。20个组织、公司和个人对此意见征询作出回应并提交了答复。JFTC认真地复查了所有的意见,并在复查基础上对该草案进行了部分修改,之后公布了该指南,规定该指南于2016年1月4日起生效。JFTC通过公布该指南来确保行政调查程序的适当和透明,有助于反垄断法的严格执行,通过保证和提升“公平自由竞争”来赋予市场经济活力,确保消费者利益。
      咨询小组报告称,“对JFTC来说,在新指南程序执行一段时期后,继续适用该指南并将结果公之于众是非常适当的”,可见,该指南公布后2年内所发生的所有可疑反垄断案件的行政调查执行的后续行动,JFTC将起主导作用。同时,考虑到相关法律制度和其他情况,JFTC之后也会在必要情况下对该指南进行复审,包括草案公众意见征询中所提出的确保可疑违法行为中涉案公司有能力进行抗辩(即称之为辩方特权,讯问笔录格式等)等此类问题的检查。
      (二)日本“反垄断法行政调查程序指南”的主要内容
      1.日本“反垄断法行政调查程序指南”的一般性规定
      (1)反垄断法的目的和JFTC的职责
      日本的反垄断法主要是指《禁止私人垄断和维护公平交易法》(1947年第54号法令),《禁止私人垄断和维护公平交易法》的目的是促进公平自由竞争,保护全体消费者利益,主要禁止私人垄断、不合理的交易限制以及不公正的贸易惯例等,排除商业活动的不公正限制并采取其他措施,促进国家经济民主和健全发展。
      公平自由竞争是市场的基本规则。为了实现反垄断法的目的,日本成立了JFTC,而且JFTC有权严格且适当地执行反垄断法并采取措施快速地恢复市场的公平竞争。据此,JFTC被授权调查“可疑违法行为所涉及的公司” ,且在其行政调查程序中,采取诸如现场检查、提交文件、扣留、出面接受会谈、报告等措施。
      (2)JFTC案件调查制度和监督者的职责
      依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条第2款 的规定,JFTC可任命其行政官员作为案件审查官。在JFTC,调查局负责案件调查,调查局局长命令调查部主任或高级审查官进行案件调查并获得调查局副局长的支持。在调查部门主任和高级审查官负责的案件中,他们命令并监督审查官等主体。依据该指南,调查局局长、副局长、调查部门主任、高级审查官(包括区域办事处的调查监督员)都从事案件调查,命令并监督其审查官等,以便他们能够依据该指南来组织案件调查。此外,如果调查部门主任、高级审查官等直接或通过代理人从可疑违法行为涉案公司处收到一份申请书,该申请书是关于他们所负责案件的调查方法或其他意见,假如他们不批准此要求和意见,他们就应该如实的对此做出回复。
      (3)从事案件调查的JFTC行政官员的态度
      从事案件调查的JFTC行政官员在履行其职责时应注意下列事项:(1)从事案件调查的JFTC行政官员始终谨记《禁止私人垄断和维护公平交易法》的目的,以清醒地判断和坚定的信念来组织案件调查以发现事实,从而使JFTC严格且适当地执行反垄断法的使命;(2)从事案件调查的JFTC行政官员应努力在任何时候都坚守纪律和尊严,以此来保护公众的信心和信任,不应泄露他们在履行其职责过程中所获得的机密信息(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第39条 );(3)从事案件调查的JFTC行政官员必须意识到他们是处于对“可疑违法行为涉案公司”行使法定权力的地位,确保程序的适当性是非常重要的。在组织案件调查中,为了确保“可疑违法行为涉案公司”地理解与合作,行政官员应就相关案件调查程序作出必要解释。而且,行政官员必须依法定正当程序来行使其权力,而不能持有可能被视为胁迫、强制等之类的态度;(4)从事案件调查的JFTC行政官员应真诚地听取“可疑违法行为涉案公司”所给出的解释并努力通过高效地案件调查来发现事实。此外,为证明可疑违法行为的事实,行政官员应努力收集与可疑事实相关的物证和其他充分证据,不带任何偏见地认真听取证明方陈述的内容,认真考虑多种因素,如陈述的合理性及其与客观事实的一致性,以便行政官员来判断它们的可信性。
      2.案件调查程序
      该指南中,对案件调查程序的规定主要集中在现场检查、会谈、报告令及异议、投诉等救济措施。
      (1)现场检查
      依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条第1款第4项的规定,JFTC有权进入“可疑违法行为涉案公司”的商业场所或其他必要场所来检查他们的商业运营状况,财产、账簿资料等物品和其他材料(下称“现场检查”)。而且,依据该条第1款第3项的规定,JFTC有权命令那些持有对案件调查有必要的账簿资料等物品的个人提交此类材料并有权将这些材料保存在JFTC。为了行政性目的,那些“可疑违法行为涉案公司”有义务配合调查而且不配合将予以处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条 )。当然,如果相关方拒绝接受调查,JFTC将不能直接或完全地行使其组织调查的职权。
      在进行现场检查时,审查官应向接受现场检查的场所负责人出示其身份证明,之后交付一份通知(公平交易委员会行政调查规则第20部分[公平贸易委员会2005年第5号规则],下称“调查规则”),该通知包含授权行政调查的规定(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条 ),案件名称,违反法律规定的可疑事实要点,可适用的法律条款等,同时要求其配合检查以确保检查的顺利执行。同时,审查官应向该负责人解释,如果相关方拒绝配合检查,其可能被施以处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条)。
      关于现场检查的场所,如果审查官有理由认为某一场所有进行案件调查的必要,那么就可以在该场所进行现场检查;不论该场所具体为哪个部门,可以是“可疑违法行为涉案公司”的营业部、会计部等,也可以是雇员的住所。
      关于材料的提交和扣留程序,审查官若有理由认为相关材料对案件调查是必要的,其就可以向相关材料持有人发出提交材料的命令。这样,如果相关物品被怀疑包含可以证明可疑违法行为的有用信息且审查官有理由认为其有案件调查的必要,那么即使该物品极具私人性,如私人物品(每日计划软件,手机等),审查官也将向其发布一道提交令。在具体情况下,要求提交相关材料的原件。至于存储在服务器、用户个人电脑等地方的电子数据(包括邮件),审查官将命令提交那些被复制且存储的储存媒体(若必要,包括用户个人电脑)。材料提交令做出且材料被扣留时,所保存材料的清单应附于提交令和保存材料的通知之后(“调查规则”第9条 和第16条 )。该清单应包含会计账簿、文档及其他有关信息被出示的地点,持有人或管理人等具体的信息。至于扣留,审查官应向接受现场检查的场所负责人等展示每一件物品且所有材料均应依据清单的描述一一进行核查。同时,尽管复制现场检查当天所提交的材料并不被视为“可疑违法行为涉案公司”的一项权利,但是只要不影响此现场检查的顺利执行,那些被认为是公司日常商业活动所必要的材料就应该被允许复制。依相关公司的要求,允许他们于现场检查当日或之后在不影响案件调查(“调查规则”第18条 )的情况下,且在JFTC所指定的地点查阅和复制所扣留的材料。不仅“可疑违法行为涉案公司”所有的复印机,而且数码相机、扫描器或其他电子设备都可以用来复制材料。任何不再需要保留监管的材料均应立即退还(“调查规则”第17条 )。
      此外,在现场检查过程中,审查官应让接受现场检查的场所负责人出面,且依据“可疑违法行为涉案公司”的要求,只要其不影响现场检查的顺利执行,审查官也应允许该公司的律师出面。然而,由于允许律师出面并不被视为相关公司的一项权利,所以审查官不需要等到他们的律师到达后才开始现场检查。
      (2)会谈
      会谈分为两类,即自愿会谈和基于间接执行权的讯问。自愿会谈是证明方的自愿合作;依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条第1款第1项 的规定,讯问式会谈开展前须向证明方发布一道出席令。在讯问式会谈中,若证明方没有出现或所作陈述缺乏合理依据或作虚假陈述,那么其就有可能遭受处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条)。
      关于自愿会谈,审查官等主体要直接或通过“可疑违法行为涉案公司”或其代理人来确认证明方的日程安排,在每个案件中都要确保会谈是基于自愿合作,然后,在会谈开始前要获得该方的同意。在进行自愿会谈时,审查官等主体应首先(若会谈分几个阶段,那么在第一阶段开始时)向证明方出示其身份证明并向其说明此会谈是在自愿基础上进行的,即便是自愿会谈,证明方也需要基于其经验和识别来证明事实,以便发现相关案件的真相,实现反垄断法的目的。此外,审查官等主体应在必要时说明,若证明方对自愿会谈不予配合,那么就会发起讯问程序。
      依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条的规定,向证明方发布了出席令从而展开讯问,在每个案件中出席令均应送达当事人(“调查规则”第9条)。出席令应包含《禁止私人垄断和维护公平交易法》的相关条款,出席的日期和地点及证明方不服从该出席令时所受到的处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条)。在开展讯问时,审查官应首先向证明方出示其身份证明并说明讯问的法律性质(讯问是基于《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条的规定而展开的)以及证明方拒绝陈述或作虚假陈述时,其可能被施以处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条)。在自愿会谈提前通知之时或讯问式会谈发布出席令之时,审查官等主体应直接或通过“可疑违法行为涉案公司”或其代理人告知证明方公司参考资料等所挂的网页位置,如果证明方未事先核查这些材料的内容,审查官等主体应在会谈开始的第一个阶段亲自向该证明方传送公司参考资料等文件。在进行会谈时,审查官等主体事先及在必要时应向证明方说明会谈笔录可能会在听证程序中被查阅和复制(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第49条 等相关法律的规定)。同时也要说明此查阅和复制的意图和目的(超出预期目的的使用是不被允许的)。 
      在进行会谈时,审查官等主体不应使用胁迫、强制或可能对会谈的自愿性引起任何怀疑的其他方法。此外,调查者等主体不应通过暗示证明方此陈述是审查官等主体所期望或渴望的方式引诱一个无充分理由的陈述,审查官等主体不应许诺一定利益来换取某一陈述或使用其他可能削弱陈述可信性的方法。律师等第三方的出面(除翻译人之外,审查官从保护会谈的适当且顺利执行的角度出发,所要求出面的律师等此类主体都属此第三方)、会谈过程的录音录像、在准备笔录时向证明方发布笔录复制件、证明方在会谈中所做的笔记(不包括审查官等主体从保护会谈适当且顺利执行的角度出发允许证明方所做的简短休息)等都将产生一个担忧,即JFTC发现事实的能力可能受到削弱,从而上述各项都不被允许。
      一般情况下,会谈不应持续超过8h/天(不包括休息),如果会谈超过8h/天,那么应经证明方的同意。此外,除非存在无法避免的理由,否则审查官等主体应防止会谈持续到深夜(10:00pm之后)。如果会谈持续很长时间,那么,审查官等主体就应考虑到当事人的身体状况等因素,确保证明方获得适当且及时的休息。一般情况下,在休息期间,审查官等主体不应对证明方的活动施加任何限制,不应阻止证明方与他们的律师或其他外部人员联系或者在审查官等主体指定的休息期间凭记忆做笔记。如果在同一天接受会谈的多方相关当事人彼此之间距离较近的情况下,如果存在一个证明方会接触另一相关当事人并串供的可能时,审查官等主体就应在此特殊的情况下于休息期间和相关当事人呆在一起。而且,如果存在相对更长一些的休息时间,如就餐,只要不妨碍会谈,审查官等主体应适当地确保必要时证明方可以在休息期间咨询其律师等人员。在进行会谈时,审查官等主体应记录会谈的时长和休息时间。
      当证明方做自愿陈述时,如果其认为有做笔录的必要,那么审查官等主体就应当制作陈述笔录。当依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条规定对一证明方进行讯问时,审查官必须制作会谈笔录(“调查规则”第11条 和第13条 )。为了证明可疑违法行为的事实,审查官等主体应精确地记录证明方所做的对相关案件有联系且必要的陈述内容,制作陈述笔录或讯问笔录,综合考虑目前所能收集到的多方面的材料和陈述等证据。在速记时,一字一句地记录证明方所作的陈述内容是必要的。在准备自愿陈述笔录或讯问笔录时,审查官等主体应向证明方宣读或让证明方细阅,并向证明方询问会谈笔录中是否包含任何错误。如果证明方说不存在错误,那么,审查官等主体就应让证明方在笔录上签字盖章来完善笔录。如果证明方要求补充、删除或修改其所作的陈述,那么,审查官等主体应确认证明方的意图正当,之后对证明方要求补充的内容做好笔录或修改相关部分,然后让证明方在笔录上签字盖章。此外,如果证明方确认笔录不存在错误,但是其拒绝签名盖章的话,那么,审查官等主体也应在笔录中写下这一事实(“调查规则”第11条和第13条)。
      (3)报告令
      依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条第1款第1项的规定,JFTC有权命令“可疑违法行为涉案公司”报告案件调查的必要信息(下称“报告令”)。如果“可疑违法行为涉案公司”不服从该报告令,不能报告或做虚假报告,那么就会被施以处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条)。如果JFTC依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条的规定向“可疑违法行为涉案公司”发布报告令,那么JFTC就应制作报告令状(“调查规则”第9条),包括一份书面报告令并在其后附上一份报告(答复)书和相关法律条款、报告截止日期及该公司不服从该命令时被施加的处罚(《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条)。
      (4)对审查官所采取措施的异议和对自愿会谈的投诉
      如果一方当事人对已经遭受的现场检查、讯问或审查官依据《禁止私人垄断和维护公平交易法》第47条的规定所采取的其他措施不满意,那么,该当事人可以在此措施实施以后一周内向JFTC提出异议并用书面形式阐释其理由(“调查规则”第22条 )。
如果自愿会谈的一方当事人或其他当事人认为会谈过程中审查官等主体的言语和行为违反了该指南“会谈”部分的规定,那么,该方当事人可以在会谈之日后一周内向JFTC做出书面投诉。
      审查官等主体应始终按正当法律程序来行使其职权且不能以可能引起异议或投诉的方式来行为。然而,如果异议或投诉与审查官等主体有关,那么,该审查官就应真诚地对此异议或投诉的检查作出回复。   
      四、启示
      日本为了进一步确保行政调查程序的适当性,提高JFTC调查程序的透明度并帮助案件调查地顺利执行,发布了该指南。因此,在调查程序的规定上尤其详细明确,不仅提高了反垄断法的确定性,为双方当事人依法办事提供了法律上的指引,而且也增强了人们对行为后果的预期,进而信仰法律,维护了反垄断法作为“经济宪法”的权威。
      日本的“反垄断法行政调查程序指南”对现场检查、会谈报告令等方面的规定都较为详细,其中部分规定也对完善我国的反垄断法行政调查程序有重要的启发作用。同时,日本还在该指南中对反垄断调查阶段设置了异议、投诉等救济机制,这些都值得我国学习。
      在现场检查方面,主要包括:(1)对现场检查的范围做出了明确的界定,即审查官有理由认为某一场所有进行案件调查的必要,就可以在该场所进行现场检查,而不论该场所具体为哪个部门,即使是“可疑违法行为涉案公司”的营业部、会计部等都可以,同时明确将雇员的住所列入其中;(2)关于被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或个人哪些行为属于拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查,日本《禁止私人垄断和维护公平交易法》第94条予以明确规定,且在该指南当中予以肯定。同时规定了接受调查应是基于被调查人的自愿合作,若其拒绝、阻碍时,JFTC将不能行使调查权,但是被调查人可能会受到处罚;(3)审查官在出示证件后所交付的通知应包含授权行政调查的规定、案件名称、违反法律规定的可疑事实要点、可使用的法律条款等,同时要向被调查人传达相关调查的目的,并告知被调查人有自愿接受调查的权利,只有获得被调查人同意后,审查官才可以展开调查;(4)对于所提交的材料,细化到私人物品,并要求提交原件,若是电子数据,则要提交被复制且存储的储存媒介,必要时包括用户个人电脑。此外,还要求提交材料清单,扣留时应按照清单一一进行核查。值得我国反垄断调查程序立法进行学习的是在材料的复制方面,日本所发布的该指南将可复制材料的主体扩展到公司,即现场检查当天要提交的材料,在保证不影响现场检查地顺利执行下,公司可以对日常商业活动所必要的材料进行复制,具体复制的时间和地点也做出了机动性安排;(5)现场检查中律师到场的规定和调查机构材料退还义务的规定都值得我们借鉴。
      在会谈方面,我国使用的是询问,规定相对简单,主要是被询问人的义务,如说明有关情况、在笔录上签字等。而日本在这方面的规定特别详细,一方面将会谈分为自愿会谈和讯问两种形式,并在二者之间设计了制度衔接,即只有证明方不愿自愿会谈时,才可发起讯问程序。另一方面关于会谈的注意要点、会谈的时长、休息时间、笔录等相关程序规定的尤其详细,对于保障人权、实现程序正义,进而确保实体正义,都至关重要。
      在报告令方面,对报告令的性质、书面报告令的内容、被调查人不予配合的后果等内容都做出了详细规定,不仅能为被调查人提供行为的选择,而且被调查人对行为的后果可以事先进行预估,进而在利益权衡间做出正确的行为选择。
      在救济措施方面,规定了哪些情形下在什么时间内可以寻求什么样的救济,并将异议和投诉的处理机关确定为JFTC,且对异议或投诉所涉及的调查员如何回复都进行了详细规定。
      五、结语
      我国在反垄断调查方面的规定太过原则,相关规定大多是调查机构的权力和被调查人的义务,这样的立法明显是受到了“重实体,轻程序”思想的影响,而现今的反垄断执法迫切需要操作性强的调查程序,尤其是对调查程序中被调查人的权益保护。日本“反垄断法行政调查指南”为我国进一步完善反垄断调查程序提供了学习的对象,其中部分规定尤其值得我们借鉴,当然,我们也不能照抄照搬,还应根据目前我国的反垄断执法实际,渐进式的引入相关细节性规定,待市场条件和执法条件成熟后再一步细化,最终形成具有中国特色的反垄断法行政调查程序。

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