蒋力：支付清算市场新格局下的垄断与竞争
摘要：随着银行卡清算机构市场准入的放开、非银行支付机构的迅速发展以及网联平台的建立，我国支付清算市场的格局已发生较大变化。银行卡清算机构之间、银行卡清算机构与第三方支付之间都存在着竞争关系。本文将分析支付清算机构间的竞争关系，总结支付清算机构相关市场的变化及界定方法，探讨如何认定市场支配地位及滥用市场支配地位之行为。同时，结合实际情况分析应建立何种支付清算市场的竞争格局以及适用何种竞争政策。
关键词：银行卡清算机构；第三方支付；竞争关系；寡头垄断拒绝许可
引言
在我国未放开银行卡清算机构[1]的市场准入以及第三方支付[2]未普及之前，银联是境内唯一的银行卡清算机构，因此我国的支付清算市场结构非常简单，界定相关市场也较为容易。银联长期的垄断状态，并非市场竞争的结果，而主要是源于我国严格的市场准入政策。随着市场环境及相关政策的变化，我国的清算支付市场结构也随之改变，银联的垄断地位迎来了挑战：一方面，自2015年起我国正式放开银行卡清算机构市场准入，允许在境内引进或设立除银联以外的其它银行卡清算机构，与银联形成竞争；另一方面，第三方支付发展迅猛，为了整治第三方支付，2016年起央行开始建设网络支付清算平台（简称“网联平台”），第三方支付必须通过网联平台进行支付业务。网联平台建成后，初步形成银行卡清算机构负责银行卡支付清算，网联平台负责第三方支付清算的局面。不管是银行卡清算机构市场准入的放开，还是网联平台的建立，都将改变我国支付清算市场的现有结构，形成分工协作、多方竞争的格局。虽然银联的垄断地位短期内不一定会被打破，但新进入的银行卡清算机构、网联平台、第三方支付都将与银联形成竞争。从政策性的银联垄断到多方竞争，我国支付清算市场正处于变革之际。虽然支付清算市场呈现开放化趋势，但变革不能任由市场自由发展，选择何种竞争政策需要慎重考虑。在新的支付清算市场格局下，银联是否会滥用其市场支配地位，各支付清算机构间是否会出现不正当竞争行为，都需要《反垄断法》、《反不正当竞争法》加以规制。
一、支付清算市场概述
（一）银行卡清算机构及其业务概述
银行卡清算机构作为传统的清算机构，目前仍然占据相当的市场份额。其主要经营银行卡清算业务，通过制定银行卡清算标准和规则，运营银行卡清算业务系统，授权发行和受理本银行卡清算机构品牌的银行卡，并为发卡机构和收单机构提供其品牌银行卡的机构间交易处理服务，协助完成资金结算的活动。[1]按照业务模式的不同，银行卡清算机构可以分为封闭式卡组织和开放式卡组织。[2]封闭式卡组织是指卡组织自身即是发卡行也是收单机构，集发卡业务和收单业务于一身。而开放式卡组织的发卡业务和收单业务分别由卡组织的不同成员银行承担，卡组织本身不直接发卡和收单，银联即属于开放式卡组织。[3]由于目前我国境内的银行卡清算机构主要为开放式卡组织，因此本文主要针对开放式卡组织进行反垄断法分析。
在开放式卡组织的交易模式中，涉及到发卡行、收单行和卡组织的三方关系。在使用银行卡进行交易或消费时会产生相应的手续费[4]，手续费包括发卡行服务费、银行卡清算组织网络服务费和收单机构收单服务费。收取手续费为银行卡清算机构的重要收入来源，银联目前的清算业务可以分为线下清算和线上清算。线下清算为银行卡清算机构的传统业务，持卡人使用ATM机终端进行跨行交易时，可以通过银行卡在非本行的ATM机上进行交易，由银行卡清算机构进行清算并收取手续费，手续费由持卡人承担；持卡人使用POS机刷卡时，一个银行的POS机，可以接受其他不同银行的银行卡，由银行卡清算机构进行清算，刷卡时将产生手续费，手续费最终由商家承担。随着第三方支付的普及，银联为了提高其竞争力，也开始逐步开展线上业务。
（二）第三方支付与网联平台概述
随着国内线上支付技术的不断成熟，出现大量第三方支付机构，例如支付宝、腾讯金融、壹钱包等。第三方支付的使用往往十分便捷，以支付宝为例，用户将银行卡与支付宝绑定，可以将钱款转入余额宝中，亦可直接使用银行卡，通过快捷支付、二维码支付、NFC支付等方式实现线上线下支付。同时，支付宝还有理财、贷款等附加功能。
但是，支付机构的资金安全是其需要保证的首要问题，由于没有统一严格的管理，第三方支付机构存在无证经营[1]、备付金风险[2]等问题。为了规避银联的清算手续费，第三方支付机构往往选择绕过银联而与银行直连，使得第三方支付更加难以监管。为了规范第三方支付机构的运作，2016年10月13日中国人民银行发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》（银发〔2016〕112号）（以下简称“112号文”），明确提出建设网络支付清算平台，网联平台建立后支付机构与银行多头连接开展的业务应全部迁移到平台处理。网联平台实质上是第三方支付业务的清算平台，功能类似于对银行卡支付业务进行清算的卡组织。2017年3月31日，网联平台启动试运行，首批接入部分银行和支付机构。[3]平台建成后，第三方支付的清算由网联平台进行，银行卡支付的清算由卡组织进行。
二、银行卡清算机构与网联平台、第三方支付的竞争关系
（一）银行卡清算机构之间的竞争关系
2015年以前，我国对银行卡清算机构实行严格的市场准入制度，不允许除银联以外的机构在中国境内从事清算业务。长期以来国内只有银联一家清算机构，拥有绝对的市场支配地位，因此，实际上并不存在银行卡清算机构间相互竞争的情况。2015年4月9日国务院发布《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（国发〔2015〕22号）（以下简称“22号文”），放开银行卡清算机构市场准入[1]，允许符合条件的清算机构在中国境内从事清算业务。虽然目前境内尚无其他银行卡清算机构进入或设立，但银联已不再具有绝对的市场支配力。我国银行卡清算市场从封闭走向开放，不仅是市场竞争的需要，也是源于国际上的压力。由于我国银行卡清算业务几乎由银联垄断，VISA等卡组织虽然拥有较多用户，但不能在我国境内开展清算业务，只能与银联合作发行双币卡[2]。2010年，发生 “维萨封堵银联”事件[3]，为此中美两国诉诸世界贸易组织争端解决机制。2012年7月，WTO争端解决机构驳回美方对中国银联涉嫌垄断的指控，但支持其要求中国开放电子支付服务市场的主张。我国银行卡清算市场的开放，除了出于市场竞争的要求，也是国际贸易规则和国际竞争环境迫使的结果。
银行卡清算机构的市场准入放开后，银联面临着国际上其他卡组织或新设清算机构的竞争压力。一方面法律不应过多干预市场竞争，但另一方面要防止、惩治不正当竞争以及垄断行为，例如限定交易、排他性竞争等。
（二）银行卡清算机构与第三方支付、网联平台之间的竞争关系
第三方支付最初主要涉及线上支付领域，但随着二维码支付的推出，第三方支付逐渐从线上支付向线下支付发展。在网联平台建立之前，第三方支付机构为了降低成本，往往选择与银行直接连接而不通过银联进行清算，从而规避银联清算手续费。在此种直连模式下，用户使用第三方支付进行支付而非银行卡支付，实际上减少了卡组织的清算收入。虽然第三方支付机构并非清算机构，但却在线上线下支付领域都对银行卡清算机构起到替代作用。相关数据显示，2015年[4]，非银行支付机构累计发生网络支付业务821.45亿笔，金额49.48万亿元，同比分别增长119.51%和100.16%；2016年[5]，非银行支付机构累计发生网络支付业务1639.02亿笔，金额99.27万亿元，同比分别增长99.53%和100.65%。可见，第三方支付发展非常迅速，对银行卡清算机构清算业务的影响也越来越大。
中国人民银行112号文明确提出，支付机构开展中等支付业务必须通过人民银行中等清算系统或者具有合法资质的清算机构进行，网络支付清算平台建立后，支付机构与银行多头连接开展的业务应全部迁移到平台处理，直接取缔支付机构与银行直接连接处理业务的模式。网联平台的功能与银行卡清算机构类似，网联平台负责第三方支付的清算，银行卡清算机构负责银行卡支付的清算。网联平台建立后，第三方支付的清算业务转移至网联平台清算。因此，第三方支付市场占有率越高，银行卡清算机构的清算收入受到的影响越大。在目前的政策环境下，网联平台是为了整治第三方支付机构而设立的清算平台，其对银行卡清算机构形成的竞争归根到底源于第三方支付对银行卡支付一定程度的替代。因此，银行卡清算机构与网联的竞争，实质上是银行卡清算机构与第三方支付之间的竞争。
虽然银联在国内清算市场拥有绝对的市场份额，但第三方支付发展之迅速也使其受到威胁。为了提高竞争力，银联逐渐从传统的POS机支付向电子移动支付发展。为了与第三方支付的二维码支付竞争，银联于2016年与苹果公司合作，在中国推出Apple Pay移动支付服务，继而又与三星、华为、小米等手机厂商合作，推出NFC支付。但NFC支付并未达到微信、支付宝等推出的二维码支付功能的普及程度。2017年5月27日，银联联合40余家商业银行共同宣布，正式推出银联云闪付二维码产品，持卡人可通过银联云闪付APP扫码支付。云闪付的便捷程度和微信、支付宝等第三方支付已无二致，其优势在于更加安全。至于是否会对第三方支付产生冲击，甚至取代第三方支付，还有待后观。
三、支付清算机构相关市场界定
（一）“可替代性”为界定相关市场的重要依据
在对支付清算市场进行反垄断法规制时，首先需要对其相关市场[1]进行界定，分析其相关产品市场。相关产品市场是指根据产品的特性、价格及其使用目的等因素可以相互替代的一组或者一类商品所构成的市场。根据这一定义，“可替代性”是界定相关产品市场的重要因素。有学者提出，具有以下特性的商品之间具有可替代性：一是商品的物理性能和使用目的相差不大；二是商品的价格差异不大；三是消费者不会对这些商品中的某种商品有特别的偏好；四是具有供给替代的可能性。[2]界定相关市场的方法不是唯一的，国务院反垄断委员会2009年5月24日发布的《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》，借鉴了假定垄断者测试法（即“SSNIP测试法[3]”）。在进行相关产品市场界定时，可以参照SSNIP测试法进行分析。
（二）银行卡清算机构传统的双边市场
在第三方支付未产生、网联平台未建立之时，银行卡清算机构的相关市场较易界定。按照“可替代性”的标准，银行卡清算机构具有双边市场[4]的特征：一是针对消费者的银行卡市场；二是针对特约商户的网络服务市场。这两边市场并非各自独立，而是相互影响、相互作用。
1.银行卡市场
银行卡清算机构收入的重要来源为手续费收入，发卡量和手续费收入之间存在正相关关系。发卡量是衡量清算机构业务水平的重要指标，同时也是清算机构进行竞争的手段。根据现行规定，银行卡清算机构收取的网络服务费实行政府指导定价、上限管理，清算机构具有一定的自主定价权。实际上，由于银行卡有许多附加功能，消费者因为刷卡手续费的增长而转向其他支付方式的可能性较低，换而言之银行卡的可替代性较低，因此消费者持有的银行卡组成清算机构的一个相关产品市场。
2.网络服务市场
网络服务为银行卡交易提供了交易的基础设施，例如POS机刷卡服务。对于商家而言，由于持卡人数较多，商家为了吸揽客户，即使网络服务手续费的价格有所增长，也仍然会支持银行卡刷卡业务。因此网络交易量不会因手续费的合理增长而下降，网络服务市场构成清算机构的相关市场。
银行卡市场和网络服务市场之间存在相互作用的关系。对于持卡人而言，对银行卡的需求不仅取决于其持有银行卡的成本，也取决于受理银行卡的商户规模。而商户对银行卡的需求也不仅取决于其自身受理银行卡的成本，也取决于持有银行卡的消费者规模。[5]在此种双边市场下，银行卡清算机构只有拥有足够的持卡消费者和特约商户，才能维持一定的交易规模，并保持长久的发展。[6]
（三）支付清算市场新格局下相关市场的界定
然而，随着第三方支付迅速发展，人们的支付方式和支付习惯都发生着变化，用户的选择呈多元化趋势发展。就线上支付而言，不仅可以选择网上银行支付，还可以选择微信、支付宝二维码扫码支付；就线下支付而言，不仅可以选择银行卡刷卡支付，还可以使用微信、支付宝、云闪付等APP支付；就转账而言，使用微信、支付宝进行转账，也可以替代使用ATM机或者网上银行转账。不可否认，第三方支付已经对银行卡清算机构的业务造成一定程度的竞争。
很显然，在这种支付清算市场的新格局下，再使用双边市场理论去界定银行卡清算机构的相关市场，无法将第三方支付包含其中，结果并不合理。不管是支付还是转账，第三方支付都对银行卡清算机构的业务存在替代作用。网联平台建立之后，第三方支付的模式将更加规范化、合法化，规模可能会更加扩大。这种由传统支付方式向新兴支付方式转变的过程也是时代发展的趋势，在分析银行卡清算机构的相关市场时，可以跳出传统的卡组织双边市场的角度，而立足于整个支付清算市场。按照具体案件的实际情况，将第三方支付相关业务也纳入到卡组织相关业务的相关市场中考虑，而不要将卡组织业务和第三方支付业务完全分割。例如，支付宝、微信支付、银联云闪付等可能形成移动支付市场，银联与其他银行卡清算机构可能形成银行卡清算市场，清算机构、网联平台也可能形成清算市场，应当具体情况具体分析。
四、支付清算机构滥用市场支配地位的认定
界定相关市场是为了判断市场主体是否具有市场支配地位，进而分析其是否滥用市场支配地位。如前所述，若要将银行卡清算机构和第三方支付放在支付清算的大市场中讨论，在进行反垄断分析时的思路也应当放开。
（一）具有市场支配地位
市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。判断支付清算机构是否具有市场支配力至少应当从以下几个方面考虑：
1. 市场份额
市场份额是判断经营者是否具有市场支配力非常重要的标准，市场份额较大的经营者往往更容易具有市场支配力，而对于市场份额很小的经营者往往很难获得市场支配地位。以移动支付为例，根据相关数据[1]显示，目前第三方移动支付市场中，2017年第一季度的交易份额，支付宝市场占比53.7%，腾讯金融占比39.5%，两者合计占比九成以上，具有绝对的市场份额。
2. 消费者或商户选择其他清算机构的偏向
对于消费者或商户而言，越容易放弃某种支付收款方式，说明该方式的不可替代性越弱，其具有市场支配力的能力就越弱。在支付清算市场，人们是更偏向于选择支付宝、微信等第三方支付，还是银联新推出的云闪付，亦或是传统的银行卡支付转账，都将影响着对支付清算机构是否具有市场支配力的判断。
3. 阻碍其他竞争者进入市场的能力
市场进入壁垒因素从另一个侧面影响了经营者的支配地位，在市场准入低、进入壁垒低的市场，垄断是很难形成的。[2]以新推出的云闪付为例，在支付宝和微信支付都已占据较大的市场份额时，想挤入移动支付市场并非易事。若支付宝和微信足以对其进入市场造成实质阻碍，则支付宝和微信可能在移动支付市场已形成垄断。
（二）滥用市场支配地位
拥有市场支配地位本身并不会造成对《反垄断法》的违背，只有当支付清算机构滥用其市场支配地位时，才构成违法。在支付清算方式多元化发展的现状之下，应当谨防已具有市场支配地位的机构滥用其市场支配地位。例如银联不得滥用其在银行卡清算市场的支配地位干预其他银行卡清算机构的进入和经营，亦不得滥用其在线下支付市场的支配地位干预第三方支付进入线下支付市场；支付宝、微信支付不得滥用其在移动支付市场的支配地位，干预云闪付等其他移动支付的进入。若有滥用市场支配地位的行为，应当受到《反垄断法》的规制。
五、支付清算市场寡头垄断的合理性
我国的支付清算市场格局正在发生变化，在对其进行反垄断法规制时，应当首先考虑选择何种市场格局，进而考虑选择何种竞争政策。对于支付清算市场，完全竞争的状态并不一定是经济上高效的，相反寡头垄断的状态可能更加合理。
（一）寡头垄断未必损害消费者利益
反垄断的目的在于保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。[3]反垄断针对的并非是垄断状态，而是针对垄断行为。[4]保护消费者是反垄断的重要目标之一，也是衡量垄断行为是否需要规制的重要指标。事实证明，支付清算机构的垄断状态并不一定会损坏消费者的利益，例如虽然支付宝、微信支付占据着移动支付市场较大的市场份额，但目前也没有出现过高的提现手续费等滥用市场支配地位的行为；再如银联在我国境内长期以来拥有绝对的市场支配力，但银联卡收取的手续费一直保持着较低水平[5]，银联的市场支配地位并未导致过高的清算手续费。虽然国内银行卡清算机构的手续费政策依然受到政府调控，但也让我们看到银行卡清算市场的垄断并不必然损害消费者的利益。
（二）寡头垄断提高经济效率
由于支付清算系统的构建需要极大的成本投入，寡头垄断的市场格局有助于节约成本，实现规模经济效应。以银行卡清算机构为例，每个清算机构都有自身的规则和标准，如果同一清算市场中存在多家清算机构，银行就需要同时适应不同的规则和标准，这将增加接入和运营成本，降低产业整体运作效率。若成立过多的银行卡组织，可能会导致重复建设、资源浪费等问题。将资源集中在几个支付清算机构之中，有利于资源集中、优化服务、提高安全性。
不可否认竞争能够促使市场主体改善经营管理、创新技术、提高效率。而寡头垄断不代表没有竞争，反而是具有更高竞争力的企业之间的竞争，不仅实现了清算市场的规模效应，也通过几家清算机构之间的竞争促使其不断进步。
（三）支付清算机构具有自然垄断性
有学者认为，银行卡清算产业具有自然垄断性[6]，因为银行卡组织的转接清算需要对通讯网络和计算机设备进行大量投入，具有较大的资金沉淀成本。[7]虽然银行卡清算产业的自然垄断性并不如石油、天然气、电信、自来水产业那样显著，但从事转接清算业务仍然需要大量的成本投入，有能力经营转接清算系统的企业仍是少数。从国际经验来看，即使放开市场准入，结果必然仍是少数几家银行卡清算机构形成市场垄断。[8]以目前的移动支付市场来看，虽然支付宝、微信支付等占据绝对市场份额的第三方支付未滥用其市场支配地位，但其他的第三方支付规模仍然难以壮大，这就是因其成本、资源等因素而决定的自然垄断性所致。
基于以上分析，综合支付清算产业的自然垄断性、经济运营效率等多方面考虑，寡头垄断的市场格局不仅不会损害消费者的利益，反而可以提高经济效率。因此，应当采用较为宽松的竞争政策，只要具有市场支配地位的支付清算机构不实施限定交易、强制交易、不公平高价等滥用市场支配地位的行为，就不应当受到反垄断法过多的干预。
六、结语
支付清算市场因第三方支付的出现及网联平台的建立而发生较大变化，可以预见，随着科技的进步，这种变化仍将继续。我们应当鼓励支付清算市场的进步而不过多对其进行干预，但依然要对滥用垄断地位的行为加以规制。因此，在鼓励发展的同时，应完善配套制度，维持寡头垄断格局的清算市场，保护支付清算机构间的公平竞争。
来源：《私法》（易继明主编）第15辑 · 第1卷 （总第29卷）。
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